2014年《政府工作報(bào)告》中提到，在財(cái)政收支矛盾較大的情況下，政府依然會(huì)把民生作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。本屆政府要實(shí)現(xiàn)不斷改善民生的施政目標(biāo)之一，“補(bǔ)短板”和“兜底線”將是兩大方向。這既是社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，也是從經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的要求。

從政府的投入規(guī)模來看，基本醫(yī)療保障已經(jīng)基本覆蓋全體城鄉(xiāng)居民；教育支出占4%的目標(biāo)在首提的19年后于2012年實(shí)現(xiàn)。下一步的“兜底”將不僅僅是“扶貧”，更需要使低收入者具備創(chuàng)富和有尊嚴(yán)生活的能力。

“短板”之一，便是保障性住房的供應(yīng)，尤其是其中的棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)既是一個(gè)居住環(huán)境的概念，也是一個(gè)階層概念，也就是說，居民面臨的問題，首先是住房，但又不僅僅是住房，無論從教育、就業(yè)還是社會(huì)保障來說，他們都處在“安全網(wǎng)”的邊緣。

2014年，棚戶區(qū)改造做得如何，將是考察中國社會(huì)變革進(jìn)程的一個(gè)窗口。

等 待

時(shí)隔一年多，寧夏石嘴山市原煤機(jī)廠三廠的退休工人張忠仍然記得與李克強(qiáng)的一番對(duì)話，盡管只有三四分鐘。

2012年9月12日，時(shí)任國務(wù)院副總理的李克強(qiáng)來到寧夏石嘴山考察棚戶區(qū)。張忠是被看望的4戶家庭之一，簡單問候，李克強(qiáng)聽出張忠不是本地口音，他回答是遼寧撫順人。李克強(qiáng)旋即問道，有沒有聽老家的人說過那邊的棚戶區(qū)改造，張忠答，聽說過。李克強(qiáng)便說，咱們這里要做得比撫順還好。“聽了總理這話，我們心里挺暖和?！睆堉艺f道。至今，雖然依然住在棚戶區(qū)，但這份承諾給了他極大的期待。

“今年要繼續(xù)加大棚戶區(qū)改造的力度，至少要再改造470萬套以上”。在剛剛過去的全國“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)表態(tài)要讓群眾“住有所居”。2013年9月，住建部副部長齊驥公布：根據(jù)各地匯總的數(shù)據(jù)，全國還有1400多萬戶需要進(jìn)行棚改，改造這1000萬套可是“硬骨頭”。

“硬骨頭”大多位于中西部地區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、資源枯竭型城市和三線企業(yè)較集中的城市。處于中西部地區(qū)的這些棚戶區(qū)，多也遠(yuǎn)離城市、縣城，即使在城市中心區(qū)的棚戶區(qū)，建筑密度都很大。

石嘴山市便屬于這種情況。作為“一五”時(shí)期布局建設(shè)的全國十大煤炭基地之一，石嘴山是寧夏最早的工業(yè)城市。從各地奔赴而來支援三線建設(shè)的工人在礦區(qū)及附近落戶，逐漸形成了大面積的城市棚戶區(qū)。2008年，該市棚戶區(qū)總面積達(dá)到521.16萬平方米，其中住宅棚戶區(qū)419.97萬平方米，涉及6.99萬戶、22萬人。

76歲的張忠十多年前就得了腦梗，腿腳不便，走路深一腳淺一腳。他伸出一雙龜裂枯黑的胳膊，兩邊已經(jīng)完全不對(duì)稱了，腦梗讓他的右半邊身體萎縮，只能靠藥物維持。

李克強(qiáng)去他的家里看望時(shí)，三廠的棚戶區(qū)改造于一年前已經(jīng)開始?！氨緛硐敫偫砗煤脟Z嘮這個(gè)事，時(shí)間太緊沒有機(jī)會(huì)。”張忠說，2011年9月，兒子和女兒分別交了3萬多塊錢，作為分期付款參加棚戶區(qū)改造。當(dāng)時(shí)，廠里的規(guī)定是，先交錢先排隊(duì)，如果一次性付清，就可以優(yōu)先選房號(hào)。新建的樓房每平方米1100元，只比市場價(jià)便宜三四百，現(xiàn)居的平房則無償交給廠里?？墒侵两?，新房還是沒有著落，交工的期限推了又推。當(dāng)時(shí)沒有跟廠里簽合同，只能等待。

“我了解的其他地方的情況是本來多大面積，還補(bǔ)償多大面積，頂多自己再掏一點(diǎn)差價(jià)?！睆堉腋械讲唤?。三廠沒有一戶人家搬進(jìn)新房，每天下午兩點(diǎn)多，家屬區(qū)的涼亭里，一眾老退休工人都要討論改造的事，他們也曾去市政府和自治區(qū)政府上訪，但都沒有奏效。其他地方“拆一補(bǔ)一”的政策讓他們?cè)絹碓街?，只比市場價(jià)低少許的成本大多都無法負(fù)擔(dān)。

大齡、生病、獨(dú)居，或者幾代人住在一起，《南風(fēng)窗》記者走訪的石嘴山棚戶區(qū)，多數(shù)家庭都有這樣的特點(diǎn)。“就業(yè)是民生之本，收入是民生之源，社保是民生之基”，2014年《政府工作報(bào)告》中這樣描述，確?！傲憔蜆I(yè)”家庭至少有一人就業(yè)，多渠道增加低收入者收入，為特殊困難群眾基本生活提供保障，“讓每一個(gè)身處困境者都能得到社會(huì)關(guān)愛和溫暖”。而在石嘴山棚戶區(qū)，大多退休的老工人最多拿著2000元的退休工資，他們的社保和醫(yī)保都是按照最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。養(yǎng)老和生活條件的改善完全依賴于下一代，有錢的人早已搬離棚戶區(qū)，把房子租給了外來打工者，留下來的則是那些子女也處在社會(huì)底層的家庭。他們普遍低學(xué)歷、繼承了父輩的職業(yè)，但又處于半失業(yè)狀態(tài)。他們自己連擁有棚戶區(qū)里的一間平房都是奢望。

“拆一補(bǔ)一”？

惠農(nóng)區(qū)鋼廠的退休工人周建國家實(shí)現(xiàn)了“至少一個(gè)人就業(yè)”，只有大兒子一個(gè)人算有工作，但收入并不穩(wěn)定。在這座已經(jīng)資源枯竭，又沒有很好實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的老工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)工人的狀況并不樂觀。

周建國的大兒子離了婚，把孩子交給他帶著。還算幸運(yùn)的是，大兒子申請(qǐng)到了廉租房，每年租金2500元，只是離上班的鋼廠太遠(yuǎn)，每個(gè)月來回的車費(fèi)就要180，鋼廠不景氣，三天兩頭就停工。最差的時(shí)候，一個(gè)月只有3天班可上。收入不過一兩千，孩子這個(gè)月幼兒園的400元學(xué)費(fèi)到現(xiàn)在還沒能交上?！叭椰F(xiàn)在就只有我一個(gè)人上班?！彼@得很是疲累。明天又是上白班的日子，必須趕在8點(diǎn)前到工廠，他不得不在父親的家里臨時(shí)搭張小床。廉租房的合同只簽了一年，明年還能不能住尚且未知，居委會(huì)的人曾經(jīng)給他打過電話，說他的工資收入已經(jīng)超過了780元的標(biāo)準(zhǔn)?！坝袝r(shí)候稍微掙得多了一點(diǎn)，能到2000多，那也是我拿命換來的?！彼麘崙嵉卣f。

周建國的二兒子夫妻都沒有工作，帶著孩子與他們老兩口擠在一起。二兒子中專畢業(yè)后原本也在鋼廠上班，干了七八年，工資只不過從200元漲到了1000多，做鋼絲繩的活計(jì)還要面臨危險(xiǎn)，斷手扎眼的事時(shí)常發(fā)生在工友身上。他索性辭了職，在私企打過工，三天兩頭就沒有活可干，也租過別人的出租車，交了租金、修車，自己也就不剩什么了。周建國一咬牙，用自己的一點(diǎn)積蓄加上從岳母那里借來的錢，花了6萬多給二兒子買了一輛車，讓他跑黑車賺點(diǎn)錢?！白罱榈煤車?yán)，也不敢出去，手頭緊的時(shí)候，才出去跑幾趟，一天也就掙幾十塊錢?！敝芙▏亩鹤诱f。更重要的是，這輛車成了他們的“負(fù)擔(dān)”，就是因?yàn)槊掠熊?，他們一直都申?qǐng)不到廉租房。“我們現(xiàn)在就只能跟父母擠在一起，吃喝都由他們供著?！倍合眿D嘆氣。

祖孫三代擠在30多平方米的小屋里，不遠(yuǎn)處就是賀蘭山。房子是1965年蓋的，以后便沒有修葺過，早已成了危房。因?yàn)榻ㄔ谏惩辽?，房子已?jīng)有些下沉。白天，屋子里也是昏暗一片。

周建國拄著雙拐，20多年前，他已經(jīng)因?yàn)楣獕牧送?，前年又出車禍，得了左膝關(guān)節(jié)創(chuàng)傷性關(guān)節(jié)炎。廠里雖然能報(bào)銷一些醫(yī)藥費(fèi)，但貴藥不在范圍內(nèi)。醫(yī)保卡里的錢雖然并不多，但也不敢輕易動(dòng)，怕以后有大用場。每個(gè)月300多的醫(yī)藥費(fèi)是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)，他曾經(jīng)試探地問醫(yī)生，能不能別開那么貴的藥?！八麄儠?huì)說，你是醫(yī)生我是醫(yī)生？”周建國也就不再做聲了。

過去幾年中，政府民生政策的基本思路是中央下任務(wù)，地方去籌錢，這一模式在短時(shí)間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份或許能夠起到最快的效果，而廣大中西部最需要“兜底”的區(qū)域和人群卻只能感到深深的“不公正”。

兩個(gè)兒子都沒有房，他曾經(jīng)也有過貸款的念頭，但是住房公積金每個(gè)月只有34塊錢，被銀行拒絕。買房是這個(gè)家庭的奢望。鋼廠家屬區(qū)的改造政策是原有的住房無論多大面積，統(tǒng)一一次性補(bǔ)償4.68萬元，居民可以到附近的“黃金水岸”買商品房?！?0多平方米的房子就要補(bǔ)15萬的差價(jià)，我們哪有這個(gè)錢?！敝芙▏f，4.68萬元的補(bǔ)償還是大伙爭取來的，最早定的補(bǔ)償才2.8萬。他老伴曾經(jīng)跟著街坊們?nèi)ナ欣锷显L。希望能像煤礦家屬區(qū)一樣，“拆一補(bǔ)一”，差額面積每平方米不過800元。得到的答復(fù)是，煤礦的政策跟鋼廠不一樣。“以前說是棚戶區(qū)改造，現(xiàn)在怎么就成了棚戶區(qū)改造經(jīng)濟(jì)適用房？”周建國很疑惑，都是工人，為什么待遇完全不同。

誰之責(zé)任

同一地區(qū)不同政策，最重要的原因還是資金。2013年，石嘴山市全年的財(cái)政收入不過30余億元，很大程度上要依賴中央專項(xiàng)資金補(bǔ)助。2008年4月底，石嘴山市正式向國家發(fā)改委進(jìn)行了項(xiàng)目申報(bào)，成為全國第一個(gè)向發(fā)改委申報(bào)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的城市。當(dāng)年，即獲得8000萬資金。此后中央政府不斷追加補(bǔ)助，但仍然無法填補(bǔ)龐大的需求。2014年全國“兩會(huì)”期間，石嘴山市市長王永耀在接受媒體采訪時(shí)表示，石嘴山市總?cè)丝?5萬人，城鎮(zhèn)化的比例高達(dá)72%，有50多萬人口居住在城市，其中有43%約27萬人居住在棚戶區(qū)。共有59個(gè)片區(qū)散落城中。要完成2014年基本建成、2015年入住的自治區(qū)的要求，資金壓力非常大。

這壓力自然便轉(zhuǎn)移給了棚戶區(qū)的居民。煤機(jī)廠二廠的方案是，新房的價(jià)格50平方米以內(nèi)1200多元，50～60平方米2400多，60～80平方米則完全按市場價(jià)的3000多賣給居民。“算下來要交十多萬，老房子就等于白扔了，有幾個(gè)愿意的？”煤機(jī)廠二廠的退休工人翟慶民說，他的家也是3代人擠在一起。90多歲的老母親前年去世了，母親彌留之際實(shí)在不便去被垃圾包圍的公共廁所，他就把廚房改成了廁所，在屋外又搭了一個(gè)廚房。

如果棚戶區(qū)開始拆遷，他們又無力購買政府“指定”的商品房，將不知道自己何去何從。這已經(jīng)成了石嘴山棚戶區(qū)最大的民怨。

2013年，全國棚戶區(qū)改造進(jìn)入攻堅(jiān)階段。6月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署加快棚戶區(qū)改造。隨后，《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（下稱《意見》）出臺(tái)。提出的目標(biāo)是，2013～2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶。

過去幾年，棚戶區(qū)改造資金籌措的基本做法是：“中央補(bǔ)一點(diǎn)、地方政府出一點(diǎn)、銀行貸一點(diǎn)、市場籌一點(diǎn)、企業(yè)和居民拿一點(diǎn)?！倍鱾€(gè)地方在接到這項(xiàng)政治任務(wù)時(shí)，則因?yàn)樨?cái)力和融資的難易程度表現(xiàn)各異。地方政府能拿得出來多少配套資金，直接決定了這項(xiàng)民生工程能否在穩(wěn)定的大局中順利過渡。作為政府責(zé)任，棚戶區(qū)的改造需要穩(wěn)定可持續(xù)的財(cái)政投入，而棚戶區(qū)較多的地方，當(dāng)?shù)卣话阖?cái)政相對(duì)困難。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份自然問題不大。以福建省為例，2010年開始棚戶區(qū)改造時(shí)，即堅(jiān)持了“拆一補(bǔ)一”、“不補(bǔ)差價(jià)”的原則。而對(duì)于貧困地區(qū)來說，有時(shí)間大限這道硬指標(biāo)，壓力無疑不小。

石嘴山市市長王永耀今年全國“兩會(huì)”期間曾介紹，國家審定石嘴山市棚戶區(qū)改造8.91萬戶，總投資需要181億元，目前已完成搬遷4.3萬戶，新開工8995套，已建成的完成投入151億元，其中有2億元是國家投入。也就是說，大頭還是要自己想辦法。

盡管《意見》表明要加大信貸支持、鼓勵(lì)民間資本參與、規(guī)范利用企業(yè)債券融資、加大企業(yè)改造資金投入等，多渠道努力。2013年10月，國家發(fā)改委再給優(yōu)惠政策，明確參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)，均可申請(qǐng)發(fā)行并使用不超過項(xiàng)目總投資70%的企業(yè)債券和資金，鼓勵(lì)有條件的市、縣政府對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目給予債券貼息。而對(duì)于市場來說，又能有多大的動(dòng)力？前期優(yōu)質(zhì)的商業(yè)地塊改造已經(jīng)結(jié)束，剩下的棚改地段地處偏遠(yuǎn)。以石嘴山為例，還未改造的棚戶區(qū)基本上都遠(yuǎn)離城市中心，周邊布滿工礦企業(yè)。

“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”，民生保障雖然是政府的責(zé)任，但卻不是靠一己之力就能完成。如果不能引進(jìn)社會(huì)資金，很難避免像石嘴山這樣將財(cái)政壓力轉(zhuǎn)嫁給棚戶區(qū)居民的背道之舉。過去幾年中，政府民生政策的基本思路是中央下任務(wù)，地方去籌錢，這一模式在短時(shí)間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份或許能夠起到最快的效果，而廣大中西部最需要“兜底”的區(qū)域和人群卻只能感到深深的“不公正”。正如石嘴山棚戶區(qū)居民那樣，他們的要求只不過是受到和其他地方“拆一補(bǔ)一”一樣的對(duì)待。

焦急等待的他們，還要等多久？