或?qū)⒃诮衲?月份出爐的上海自貿(mào)區(qū)2014版負(fù)面清單似乎承載了人們太多的期待。因?yàn)樯虾Ｗ再Q(mào)區(qū)管委會(huì)對(duì)其做出的優(yōu)化承諾，更因?yàn)槿藗?013版負(fù)面清單表達(dá)出的無(wú)比失望。

2013年9月30日上海自貿(mào)區(qū)在掛牌成立第二天宣布出臺(tái)《外商投資注入特別管理措施》（負(fù)面清單）。負(fù)面清單這一管理模式甫一問(wèn)世，便成為了財(cái)經(jīng)熱門(mén)詞匯。然而半年多過(guò)去了，與上海自貿(mào)區(qū)收到的持續(xù)的廣受歡迎的輿論反映不同的是，2013版負(fù)面清單可謂是屢遭詬病。

遭遇質(zhì)疑

所謂負(fù)面清單（Negative List），學(xué)術(shù)上的說(shuō)法是，凡是針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施，或業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清單方式列明。

簡(jiǎn)言之，負(fù)面清單是為投資領(lǐng)域而列出的“黑名單”，列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，其管理思路是—名單之外，法無(wú)禁止即合法。

上海自貿(mào)區(qū)總體方案中提到：“探索建立負(fù)面清單管理模式。借鑒國(guó)際通行規(guī)則，對(duì)外商投資試行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，研究制訂試驗(yàn)區(qū)外商投資與國(guó)民待遇等不符的負(fù)面清單，改革外商投資管理模式。”

據(jù)了解，此份上海自貿(mào)區(qū)列出的2013版負(fù)面清單內(nèi)容長(zhǎng)達(dá)10頁(yè)，羅列了近200項(xiàng)金融、房地產(chǎn)、娛樂(lè)及媒體等諸多行業(yè)的外資參與限制內(nèi)容。

然而，自從負(fù)面清單公布之后，批評(píng)之聲就沒(méi)有停止過(guò)。有分析稱(chēng)，盡管中國(guó)官員稱(chēng)自貿(mào)區(qū)的成立對(duì)于經(jīng)濟(jì)改革具有里程碑的意義。但是負(fù)面清單中的限制產(chǎn)業(yè)和管理措施數(shù)目之多，令人對(duì)其開(kāi)放度存疑，可能令該實(shí)驗(yàn)區(qū)對(duì)全球企業(yè)的吸引力大打折扣。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2013年11月底，新增的投資企業(yè)約近1400家，其中38家是外資企業(yè)，占比不到4%。自貿(mào)區(qū)對(duì)外企的吸引力可見(jiàn)一斑。

據(jù)了解，我國(guó)對(duì)于外商投資市場(chǎng)的準(zhǔn)入管理根本依據(jù)是《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》等外資三法，基本產(chǎn)業(yè)政策是分為鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄、限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄和禁止外商投資產(chǎn)業(yè)的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。經(jīng)對(duì)比發(fā)展，自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單與《目錄》限制和禁止外商投資目錄有著極高的吻合度。并且，負(fù)面清單還增加了30多項(xiàng)新的限制規(guī)定?？芍^是有過(guò)之而無(wú)不及。

商務(wù)部研究院外資部主任馬宇由此撰文指出，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單流于形式，并無(wú)實(shí)質(zhì)突破。他認(rèn)為，負(fù)面清單凸顯出了政策設(shè)計(jì)模式存在著根本缺陷。

“負(fù)面清單的公布使得香港、澳門(mén)松了口氣！”有網(wǎng)友在微博中如此鏗鏘留言。

對(duì)于業(yè)內(nèi)外的質(zhì)疑，上海自貿(mào)區(qū)總體方案設(shè)計(jì)參與者王新奎曾坦言，“2013版負(fù)面清單”因沒(méi)有先例和范本，設(shè)計(jì)過(guò)于倉(cāng)促，故質(zhì)量不高，總結(jié)有三方面原因：一是國(guó)內(nèi)投資準(zhǔn)入管理體制到底如何，沒(méi)人搞清楚；二是負(fù)面清單到底如何設(shè)計(jì)，還沒(méi)達(dá)成共識(shí)；三是法律問(wèn)題，外商認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，到底是注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)還是住所地標(biāo)準(zhǔn)。

如此說(shuō)來(lái)，在缺乏科學(xué)的量化分析、人大授權(quán)以及法律依據(jù)之下，倉(cāng)促將2013版負(fù)面清單推出或許是其引發(fā)非議的原因所在。同時(shí)亦有銀行界人士和專(zhuān)家表示，這份內(nèi)容廣泛的負(fù)面清單同時(shí)反映出，在以多大程度及多快速度對(duì)外開(kāi)放封閉行業(yè)的問(wèn)題上，中國(guó)各部門(mén)之間尚存在博弈。

仍不失為一次制度變革

雖然滬上自貿(mào)區(qū)2013版的負(fù)面清單不時(shí)傳來(lái)負(fù)面聲音，但輿論的焦點(diǎn)主要集中在負(fù)面清單列出的具體外資限制內(nèi)容上，而對(duì)于負(fù)面清單本身作為一種管理模式的引入，則基本取得了共識(shí)。許多分析師認(rèn)為，對(duì)外商投資的管理方式由“白名單”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂诿麊巍?，將使市?chǎng)發(fā)揮更大作用，是一次對(duì)政府與市場(chǎng)邊界重新界定的制度變革，仍然值得稱(chēng)贊。

據(jù)了解，對(duì)于負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)、審批制改為備案制，一般項(xiàng)目最快4天便可以拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照。而將核準(zhǔn)制改為備案制，即事前審批將修改為了事中監(jiān)管和事后處罰，意味著政府的自由裁量權(quán)力受到抑制，勢(shì)必將會(huì)壓縮政府部門(mén)在核準(zhǔn)項(xiàng)目過(guò)程中的尋租空間，從根本上講利于政府在市場(chǎng)活動(dòng)中的角色從參與者回歸為監(jiān)管者。

雖然負(fù)面清單帶來(lái)的正面意義頗多，但管理風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷，有觀點(diǎn)認(rèn)為，與高度自由的投資市場(chǎng)相伴隨的是不可避免的資本異常流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，而這將更多的體現(xiàn)在金融業(yè)方面。

事實(shí)上，作為一種國(guó)際上通行的外商投資管理辦法，負(fù)面清單目前已經(jīng)獲得了70多個(gè)國(guó)家的廣泛使用。以美國(guó)為例，從上個(gè)世紀(jì)八十年代開(kāi)始施行到目前已與42個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂了以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)的雙邊投資協(xié)定（BIT）。

從美國(guó)政策與法律層面來(lái)看，據(jù)了解，美國(guó)政府并未出臺(tái)一份統(tǒng)一的負(fù)面清單列明所有對(duì)于外國(guó)投資有限制的行業(yè)。除一些敏感行業(yè)外，美國(guó)對(duì)外國(guó)投資大多持開(kāi)放態(tài)度，外國(guó)公司或個(gè)人在美國(guó)投資任何行業(yè)領(lǐng)域一般并無(wú)任何審批的要求。而對(duì)于被限制的行業(yè)以及限制的方式則散見(jiàn)于美國(guó)聯(lián)邦法律和個(gè)別州的法律。

目前，美國(guó)所倡導(dǎo)的TPP和TPIP以及其他世界影響較為廣泛的貿(mào)易協(xié)定也都采用負(fù)面清單的管理模式，但負(fù)面清單在發(fā)展中國(guó)家之間則較少應(yīng)用。對(duì)于中國(guó)而言，過(guò)去一直采用的是正面清單，也就是劃定企業(yè)可以投資領(lǐng)域的清單。有專(zhuān)家表示相比正面清單的明確范圍，負(fù)面清單的主要用意在于國(guó)家對(duì)于國(guó)民待遇（即給外資不低于本國(guó)投資者的待遇）等正面義務(wù)的承擔(dān)。例如在2013年7月11日，在第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話過(guò)程中，中方宣布以“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單”為基礎(chǔ)與美方進(jìn)行投資協(xié)定的實(shí)質(zhì)性談判。

分析人士指出，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單如果真正落實(shí)到位，將會(huì)大大推進(jìn)我國(guó)的市場(chǎng)開(kāi)放，撼動(dòng)目前計(jì)劃、僵化的投資管理體制和管理方式。雖然短期的沖擊在所難免，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)必將推動(dòng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和升級(jí)，特別是格外受到外資青睞的服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。

2014版待升級(jí)

據(jù)了解，上海自貿(mào)區(qū)2014版負(fù)面清單由上海市商務(wù)委員會(huì)牽頭制定。那么2014版的負(fù)面清單是對(duì)于2013版的完全顛覆還是僅僅在其基礎(chǔ)上進(jìn)行修補(bǔ)呢？對(duì)此，據(jù)王新奎透露，2014版負(fù)面清單將淡化對(duì)于《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的參考。

2014版負(fù)面清單將會(huì)把所有外商投資受限的部委條款列出來(lái)，逐條跟相關(guān)部委進(jìn)行討論，先作加法，再作減法。按照王新奎的說(shuō)法要“先發(fā)胖、再瘦身”。

另?yè)?jù)上海市商務(wù)委副主任王新培在某論壇中透露，2014版負(fù)面清單的調(diào)整將主要從兩個(gè)方面入手：即提高透明度和開(kāi)放度。他表示，對(duì)限制類(lèi)但無(wú)具體限制措施的條款將分類(lèi)處理，其中對(duì)需保留的，應(yīng)明確具體限制措施；對(duì)沒(méi)有保留必要的，則盡量取消。

目前可以肯定的是2014版負(fù)面清單必將是對(duì)于2013版的一次全新優(yōu)化升級(jí)。而其出臺(tái)的具體時(shí)間表要經(jīng)過(guò)對(duì)于2013版負(fù)面清單推行的效果進(jìn)行評(píng)估、分析之后，才能定奪。據(jù)上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的相關(guān)人士對(duì)記者透露，預(yù)計(jì)此輪負(fù)面清單最遲將于4月份出臺(tái)。

另外，在上海市研究如何進(jìn)一步推進(jìn)負(fù)面清單的修訂工作的同時(shí)，各地也在探索復(fù)制、推廣這一管理模式。并且其適用的領(lǐng)域也在擴(kuò)大，而不僅僅局限在外商投資方面。

近期，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上的講話中也提到負(fù)面清單管理模式。他指出，今年簡(jiǎn)政放權(quán)的力度不能減，要進(jìn)一步取消下放行政審批事項(xiàng)，更多、更快釋放改革紅利，有效遏制權(quán)力尋租。對(duì)目前仍保留的審批事項(xiàng)，要公布目錄清單，聽(tīng)取基層和群眾意見(jiàn)。對(duì)那些反映多、意見(jiàn)大、又不利于激發(fā)市場(chǎng)活力的，還是要繼續(xù)取消下放。清單以外，一律不得實(shí)施行政審批，更不得違規(guī)新設(shè)審批事項(xiàng)。

李克強(qiáng)總理表示，實(shí)際上這也是對(duì)“負(fù)面清單”管理模式進(jìn)行探索。也就是說(shuō)，對(duì)市場(chǎng)主體，是“法無(wú)禁止即可為”；而對(duì)政府，則是“法無(wú)授權(quán)不可為”。