【內(nèi)容提要】2001年塔利班倒臺后，阿富汗啟動了制度轉(zhuǎn)型歷程，實現(xiàn)了對政府、市場與社會各自內(nèi)部的制度結(jié)構(gòu)以及三者之間耦合關(guān)系的建構(gòu)。阿富汗國家治理已經(jīng)進行了十多年，盡管在改善政治環(huán)境、加快經(jīng)濟發(fā)展和促進社會秩序恢復(fù)方面取得了一定的成就，然而仍未走上健康發(fā)展的軌道，主要表現(xiàn)是政治權(quán)威性不強、經(jīng)濟畸形發(fā)展、社會動蕩不安。從國家治理的視角不僅可以更好地了解戰(zhàn)后阿富汗重建取得的成就與面臨的挑戰(zhàn)，而且可以對2014年美國撤軍后的阿富汗政治穩(wěn)定發(fā)展前景予以研判。

【關(guān)鍵詞】阿富汗 國家治理 政治穩(wěn)定

政治穩(wěn)定與國家治理互相影響，相互制約。穩(wěn)定的社會環(huán)境可以為國家治理活動創(chuàng)造一個便利的條件，推動治理活動的開展。而戰(zhàn)亂不已，部落紛爭嚴重的社會狀況則會為國家治理活動的正常開展增添一系列不確定的因素。同時，國家治理活動的好壞也在一定程度上影響到社會能否實現(xiàn)穩(wěn)定。對阿富汗國家治理狀況的研究不僅可以全面了解阿富汗重建取得的成就與面臨的挑戰(zhàn)，而且可以對2014年美軍撤離后的阿富汗政治穩(wěn)定發(fā)展前景予以研判。

一、國家治理與政治穩(wěn)定

“治理”這一概念最早出現(xiàn)在1989年世界銀行概括當時非洲情況的報告中，當時所使用的是“治理危機”一詞?，F(xiàn)在，這一詞匯已經(jīng)成為社會科學中最炙手可熱的用詞之一。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·魯西瑙將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。治理與政府統(tǒng)治不是同義語，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。治理理論的另一位代表人物格里·斯托克將治理理論整理為五種觀點：（1）治理意味著一系列來自政府但又不局限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。（2）治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。（4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。（5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。聯(lián)合國全球治理委員會在1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的報告將治理定義為各種公共的和私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動使之得以持續(xù)的過程。治理既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種符合人們共同利益的非正式的制度安排。世界銀行經(jīng)濟學家丹尼爾·考夫曼將治理一詞引入經(jīng)濟學領(lǐng)域并將治理具體化為國家治理，認為國家治理是一個國家權(quán)力運用的傳統(tǒng)制度。

由此可見，由于各自所處的立場不同，專家、學者對治理的定義也各不相同。我們可以認為國家治理是一種實現(xiàn)社會公共管理的新理念和新方式，是國家政權(quán)系統(tǒng)按照某種既定的程序和目標對政府、公民社會和市場進行自覺的、有計劃的協(xié)調(diào)與合作的活動與過程，具有鮮明的階級性、參與性和高度一體化等特點。國家治理理論強調(diào)打破國家與市民社會之間二元對立的關(guān)系，將對社會的有效管理看作是兩者合作的過程，在要求國家與市民社會共同承擔責任的基礎(chǔ)上，客觀上要求社會承擔更多的自我管理的任務(wù)。兩者不再是單向控制或高度集權(quán)的關(guān)系，而是自主聯(lián)合，權(quán)力在縱向和橫向上同時分散。國家治理的目標是在最大限度滿足不同社會主體共同利益的前提下實現(xiàn)社會公共利益的最大化。它與政治形態(tài)的性質(zhì)相適應(yīng)，具有體現(xiàn)國家政治生活基本方向，協(xié)調(diào)統(tǒng)治階級內(nèi)部關(guān)系，影響社會政治秩序，組織和管理社會經(jīng)濟生活的作用。

關(guān)于政治穩(wěn)定，學界對其定義的側(cè)重點也有所不同。塞繆爾·亨廷頓認為政治穩(wěn)定有兩個基本要素，即秩序性和繼承性。秩序性意味著系統(tǒng)內(nèi)部各要素排列秩序的合理性，意味著政治體系相對來說不存在暴力、武力、高壓政治和分裂；繼承性是指沒有發(fā)生政治體系根本要素的改變。政治發(fā)展不發(fā)生中斷，社會中不存在希望政治體系發(fā)生根本改變的重要社會力量和政治運動。美國政治學者里昂·赫維茨認為：“政治穩(wěn)定是政治科學研究中概念抽象性和含糊性最好的例證?！逼渲袩o暴力、政府治理的長期性、合理的憲政政權(quán)的存在、沒有結(jié)構(gòu)性變遷和一個多層面的社會屬性是其主要特征。國內(nèi)學者施雪華認為：“現(xiàn)代意義的政治穩(wěn)定，是指面臨社會環(huán)境系統(tǒng)的種種變化和壓力的政治體系，在內(nèi)外一系列調(diào)節(jié)機制的調(diào)解下，維系其存在狀態(tài)和發(fā)展過程的有機統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)功能有序性?！薄吨袊蟀倏迫珪穭t將政治穩(wěn)定放到整個人類的歷史過程中去思考，從廣義的角度來界定政治穩(wěn)定，認為政治穩(wěn)定就是人類社會自階級產(chǎn)生以來政治領(lǐng)域中政治行為所遵循的基本軌跡、秩序和規(guī)則。綜合上述學者關(guān)于政治穩(wěn)定的界定，本文認為，政治穩(wěn)定就是指通過一系列政治制度和政治體制，將社會利益矛盾和沖突控制在一定秩序內(nèi)，維持政治發(fā)展有序性與社會發(fā)展可控性的一種穩(wěn)定的和互動的狀態(tài)。聯(lián)系性、有序性和可控性是其主要特征。

那么國家治理和政治穩(wěn)定之間存在何種關(guān)系？一方面，國家治理在一定程度上可以促進政治穩(wěn)定。而政治穩(wěn)定則可以為國家治理創(chuàng)造良好的環(huán)境，是國家政治發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。主要原因如下：一是在前治理階段，政府作為社會公共產(chǎn)品的唯一供給者，是國家治理的獨立主體，也是執(zhí)行社會管理功能的唯一權(quán)力核心。個人或社會道德約束減弱，或者是監(jiān)督機制不健全、法律制度不完善等現(xiàn)象都會造成權(quán)力監(jiān)管的真空，政治腐敗就成為不可避免的現(xiàn)象。而一個社會如果出現(xiàn)政治腐敗嚴重、政治參與渠道缺失和新舊政治文化沖突等現(xiàn)象，則會對該國的政治穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響。但在現(xiàn)代國家治理理論下，政府雖然仍然發(fā)揮著不可替代的作用，但不再是執(zhí)行社會管理的唯一權(quán)力核心和唯一的公共產(chǎn)品提供者。各種公共的和私人的機構(gòu)都有機會為公眾提供公共產(chǎn)品，只要他們行使權(quán)力的過程被公眾認可，那他們就可能成為不同層面的權(quán)力中心。這也打破了政府對公共產(chǎn)品供給的壟斷，各種非政府組織、社區(qū)組織、志愿性團體和利益團體等部門或個人將與政府一道承擔提供公共產(chǎn)品的責任。這也在一定程度上稀釋了政府的權(quán)力，大大降低了政府官員利用手中職權(quán)行使權(quán)力尋租的機會，壓縮了政治腐敗的發(fā)生空間。其次，治理是一種協(xié)調(diào)與合作的活動與過程。治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織。為達此目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標。因此，公民在自由、平等的基礎(chǔ)上，通過對話、討論等形式參與原先只有政府才能涉獵和管轄的公共事務(wù)。這種公民政治參與形式極大地拓展了公民政治參與的渠道，有利于政府行政。從這一點而言，總體和長遠來看，政治參與可以促進政府所希望的政治穩(wěn)定。也就是說，國家治理將公民參與納入制度化的軌道，緩解了非制度性參與對政治體系的沖擊，對維護社會穩(wěn)定會產(chǎn)生積極的作用。反之，如果政治參與渠道狹窄和不舒暢就難以滿足社會成員政治參與的需求，社會成員也就會產(chǎn)生受挫感，進而產(chǎn)生對社會體制和制度的不滿情緒，有的甚至會通過非法的方式參與政治，這樣就會破壞社會的政治穩(wěn)定。

另一方面，治理理論也不是萬能的，如果治理活動失敗則會帶來政治的不穩(wěn)定。主要原因是：國家治理“是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、強制與自愿的合作”。作為公民社會重要組成部分的各類非政府組織在國家治理中發(fā)揮的作用日益重要，逐漸成為聯(lián)系政府與公民的橋梁和紐帶，其對政治生活的影響不僅包括政治參與，而且也包括決策民主、公民自治等方面。擁有相當數(shù)量的、成熟的非政府組織已成為一個現(xiàn)代社會成熟的表現(xiàn)，更是一個與政治國家日益相脫離的公民社會誕生的標志。非政府組織獨立于政府，發(fā)揮著從外部對政治權(quán)力進行有力制約的作用，如果擴大了政治干預(yù)社會的空間，則會成為影響現(xiàn)代社會自主發(fā)育成長的障礙性因素，同時也將為政治腐敗埋下種子，并進而影響政治穩(wěn)定的實現(xiàn)。另外，治理的目的是在一定制度關(guān)系中通過引導和規(guī)范公民的活動以實現(xiàn)公共利益。作為一種公共管理活動和過程，國家治理包括樹立必要的公共權(quán)威和維護特定的管理規(guī)則。而公共權(quán)威的樹立和管理規(guī)則的制定則需以法治為基礎(chǔ)，離開了法治也就根本談不上國家治理?！氨仨毘姓J法律——制定法律——不但是公民的權(quán)利義務(wù)來源，而且是所謂主權(quán)者的權(quán)利的或者政府的一切構(gòu)成權(quán)的基礎(chǔ)。”只有合理規(guī)范和控制主權(quán)者對公共權(quán)力的行使，才能保證國家治理活動中國家公共權(quán)力的有序運行和政治秩序的穩(wěn)定。另外需要注意的是，一國法治建設(shè)是一項長期而復(fù)雜的工程。法治建設(shè)的不完善，會使政治權(quán)力偏離現(xiàn)代社會公共利益的方向，甚至會走上以權(quán)謀私，偏離公共利益的軌道，出現(xiàn)濫用權(quán)力、貪污受賄等政治腐敗現(xiàn)象。而政治腐敗則是國家政治秩序發(fā)生沖突甚至社會動蕩、社會矛盾積累和激化、導致社會不穩(wěn)定的最主要根源。

二、塔利班倒臺后阿富汗國家治理現(xiàn)狀分析

塔利班倒臺后，阿富汗當權(quán)者在“民主治理”理念的指導下，開始了治理國家的進程，并希望最終通過一系列治理措施的實施實現(xiàn)阿富汗現(xiàn)代社會發(fā)展的雙重目標，也就是謀求實現(xiàn)政治生活的民主化和穩(wěn)定化。然而，十多年的國家治理實踐表明，雖然從政治體制的建構(gòu)方面確立了形式上更為“民主化”的制度架構(gòu)，但在維護社會穩(wěn)定和社會發(fā)展方面卻面臨諸多困難，國家治理舉步維艱。

（一）政權(quán)建設(shè)方面

塞繆爾·亨廷頓認為“具備強大的、能適應(yīng)的、有內(nèi)聚力的政治體制”是國家治理的必要條件。社會制度的轉(zhuǎn)型在一定程度上會引發(fā)政治、經(jīng)濟與社會的動蕩，而在這一過程中“政府作為國家秩序的穩(wěn)定器、制度改革的推進器發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用?！焙笏鄷r代，阿富汗探索切實有效的國家治理道路，其中建設(shè)強大國家的能力和秩序的治理能力，保持對社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的有效指導和調(diào)控將是阿富汗擺脫嚴重國內(nèi)危機的必要條件。

在政治建設(shè)方面，阿富汗不僅通過了新憲法，而且先后成功舉行了總統(tǒng)和議會選舉，標志著國家機器的建構(gòu)完成。在阿富汗2004年憲法的制定過程中，國內(nèi)各派別就實行何種政體進行了激烈的爭執(zhí)，但最終憲法平衡了各方的利益，不但基本反映了目前統(tǒng)治階級的政治主張，而且也反映了時代的要求和民眾的意愿。阿富汗政治體制呈現(xiàn)出強中央-弱地方和政教分離的特色。憲法規(guī)定：國家行政“依法由中央和地區(qū)行政機關(guān)承擔，中央行政分別由若干行政機關(guān)承擔”，“地方行政以省為單位”；“在保持中央集權(quán)制原則前提下，政府依法將部分權(quán)力下放給地方機關(guān)?！卑⒏缓拐€建立了“地方政府指導局”以加強中央對地方的控制。司法體系逐步開始完善，陸續(xù)頒布了銀行法、選舉法、稅法等二十多部法律。從地方法院到最高法院的三級司法系統(tǒng)也基本建立完成。在安全部隊建設(shè)方面，2013年1月，卡爾扎伊在訪美期間與奧巴馬發(fā)表的聯(lián)合聲明中指出，阿富汗武裝力量現(xiàn)在主導超過80%的作戰(zhàn)任務(wù)，不久將主導超過90%的人口的安全防務(wù)。

但是，阿富汗政府在國家治理中仍面臨著重重困難。美國卡內(nèi)基國際和平基金會的最新研究報告指出，隨著美軍和國際安全部隊加快撤離，以及塔利班勢力卷土重來，阿富汗將面臨三大危機：（1）西方援助大幅減少后引發(fā)的經(jīng)濟危機；（2）卡爾扎伊任期即將結(jié)束而導致的政治危機；（3）2013年夏塔利班預(yù)計發(fā)動的新攻勢帶來的安全危機。2014年后，阿富汗是否會上演當年蘇軍從阿富汗撤軍后，任由納吉布拉政權(quán)獨自面對北方軍閥和南方塔利班勢力的夾擊而迅速倒臺的歷史？這仍是一個疑問。雖然這次主角變了，但政治變革的主題卻沒有發(fā)生變化，阿富汗地方軍閥勢力依舊強大，而極端宗教勢力塔利班已占據(jù)半壁江山。

目前，阿富汗政府管轄的地域極其有限，實際上只能對20%的區(qū)域?qū)嵭杏行Ч茌?。同時，政府高層腐敗現(xiàn)象嚴重，政府內(nèi)部辦事效率低下，資金運轉(zhuǎn)困難和維持治安能力缺失，導致了民眾生活遲遲得不到改善，新的政治模式并未能有效遏制權(quán)力的腐敗。據(jù)監(jiān)督世界各國腐敗行為的非政府組織“透明國際”發(fā)布的2012年度全球腐敗報告，在被統(tǒng)計的176個國家和地區(qū)中，阿富汗政府清廉指數(shù)位列倒數(shù)第一。政府管理層頻頻爆出腐敗案件影響了阿富汗政治合法性的建構(gòu)。而政治合法性的核心是社會成員對于國家制度的認可。主要表現(xiàn)之一就是，部落之間或部落內(nèi)部成員產(chǎn)生矛盾時更多地依靠當?shù)夭柯涫最I(lǐng)或宗教領(lǐng)袖，而不是國家政權(quán)機關(guān)。這種“弱國家-強地方”的治理模式無法實現(xiàn)阿富汗維護政權(quán)穩(wěn)定和國內(nèi)秩序穩(wěn)定的目標，同時也不能有效推動社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，因而成為一種典型的“失敗的國家”。

亨廷頓稱：“必須先存在權(quán)威，而后才談得上限制權(quán)威”。因此，就阿富汗國內(nèi)的現(xiàn)實情況而言，國家治理的關(guān)鍵是建立強而有效的政府，其首要任務(wù)就是實現(xiàn)全面的民族和解，保障國內(nèi)政局的穩(wěn)定。在阿富汗這樣一個多民族國家的族際整合過程中，更多需要的是國家的包容性，即在國家層面，允許少數(shù)民族保有自己的差異性特征，反對強制性的民族認同。“政治整合的核心是一體和多元按照一定的價值和規(guī)則形成一定的關(guān)系，既要維護一體的權(quán)威，又要承認多元的存在。”同時，也應(yīng)將少數(shù)民族吸納到國家治理的進程中，在各民族共同發(fā)展的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各民族對國家的共同治理。因為，多民族國家只有“實現(xiàn)了國家統(tǒng)一或獨立；實現(xiàn)了政治的一體化；在民族國家范圍內(nèi)形成了占主導地位的政治文化；擴大了公民的權(quán)利；以‘再分配和各種福利政策作為民族一體化的機制’”，才能在有效推動社會治理的同時，實現(xiàn)國家的整體發(fā)展。

軍閥割據(jù)情況嚴重。擁有武裝的大小軍閥控制著不同的地區(qū)，形成了軍閥割據(jù)的局面，民選政府沒能實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)的有效控制。在阿富汗，普通民眾對部落、血緣的認同和忠誠度要高于對國家的認同，保存著部落社會經(jīng)濟聯(lián)系方式和時代積累的傳統(tǒng)政治文化對政治發(fā)展仍起著推動或制約作用，對其利用的好壞直接決定著國家治理的成敗，在這樣的背景下，各部落之間圍繞著國家政權(quán)的爭奪已經(jīng)成為阿富汗國家治理進程中司空見慣的現(xiàn)象。由此，實現(xiàn)三權(quán)分立又相互制衡只能是一種妄想，憲法中力圖加強中央集權(quán)，弱化地方特色的政治體制在現(xiàn)實政治生活中沒能實現(xiàn)政策制定者的期望，反而使阿富汗成為一個弱國家、弱社會。國家與部族之間的矛盾與斗爭成為阿富汗政治社會的一種常態(tài)。政治制度、政府和政治體系要素等強化政權(quán)建設(shè)、構(gòu)建真正強政府的國家治理舉措沒能緩解部族勢力給社會重建帶來的阻力，沒能滿足阿富汗民眾充分實現(xiàn)社會經(jīng)濟利益的普遍訴求，反而成為阿富汗實行現(xiàn)代制度過程的桎梏。阿富汗現(xiàn)在是一個要將權(quán)力轉(zhuǎn)移到推進現(xiàn)代化的人的手中，從而獲得寶貴的政治穩(wěn)定的國家。但是，現(xiàn)在面臨的一個最嚴重的威脅是社會不穩(wěn)定。阿富汗國家治理過程中的政治穩(wěn)定，從根本上說是政治結(jié)構(gòu)適應(yīng)社會變化的問題，在這種情況下，提高政府的應(yīng)變能力是穩(wěn)定的先決條件，政治技巧則退居其次。阿富汗政府只有進一步構(gòu)建政治的合法性，樹立政府的權(quán)威，建立與政治參與水平比例相一致的政治制度，才能避免政治體系被破壞和社會動蕩。

（二）構(gòu)建可控而高效的市場經(jīng)濟體制

在轉(zhuǎn)型國家的治理活動中，要求政府在不斷增強自身治理能力的基礎(chǔ)上對畸形的市場體制進行改造，對支持市場經(jīng)濟有效運轉(zhuǎn)和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的制度安排進行更加細致的培育，從而催生現(xiàn)代市場經(jīng)濟的兩種力量——政府的理性構(gòu)建與個體的自發(fā)演化——有機結(jié)合起來。當國家無法提供一個堅固的政治和法律秩序外殼時，市場與社會也自然處于一種無序型構(gòu)的狀態(tài)之中。

在經(jīng)濟治理方面，阿富汗政府將民生建設(shè)和跨區(qū)域開發(fā)項目放在了重要的位置來制定計劃。新政府成立后即投資23.5億美元，從2004～2015年分四個階段實現(xiàn)水澆地總面積達到352.8萬公頃的目標。2008年，卡爾扎伊政府出臺了《國家發(fā)展戰(zhàn)略》，將農(nóng)業(yè)、教育、資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點。同時，政府開始大力修建電力、通訊、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施。2011年年底，阿富汗開通了阿富汗一烏茲別克斯坦鐵路。這條鐵路線自阿富汗北方重鎮(zhèn)馬扎里沙里夫直達海拉坦并與烏茲別克斯坦鐵路網(wǎng)聯(lián)通，耗資1.65億美元，由亞洲開發(fā)銀行出資，烏茲別克斯坦鐵路公司負責營運。2012年1月8日，阿富汗又同塔吉克斯坦簽署協(xié)議，同意開通阿富汗昆都士至塔吉克斯坦境內(nèi)卡爾汗·泰帕地區(qū)的汽車客運線路，并建設(shè)連接兩國的鐵路。此外，總長205公里的伊阿鐵路進展順利，阿富汗境內(nèi)已完成61公里，其余路段擬于2013年建成。伊朗則借印度之力修筑了連接伊朗恰赫巴哈爾港和阿富汗哈吉加克地區(qū)約900公里長的伊一阿鐵路。同時，阿富汗與土庫曼斯坦、巴基斯坦和印度簽署了建設(shè)跨境天然氣管道的協(xié)議。該項目造價預(yù)計75億美元，全長約1800公里，始于土庫曼斯坦境內(nèi)的南約羅坦一奧斯曼，止于印度旁遮普地區(qū)的法茲爾卡鎮(zhèn)，在阿富汗境內(nèi)長917公里，途經(jīng)赫拉特、法拉、赫爾曼德和坎大哈四省。管線預(yù)計2016年建成，年輸氣能力達340億立方米，日輸氣量9000萬立方米，印巴將各購買其中的3800萬立方米。這一管線建成后，阿富汗作為能源樞紐的作用將會進一步提升。阿富汗政府經(jīng)濟管理部門與政策的完善和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，為阿富汗國民經(jīng)濟的恢復(fù)創(chuàng)造了有利條件。阿富汗政府在經(jīng)濟治理方面的活動還包括財政制度、稅制，大力改善投資環(huán)境，強化中央銀行的職能等措施，制定環(huán)境法、礦業(yè)法、知識產(chǎn)權(quán)法等。在國際社會的援助和阿富汗政府的努力下，阿富汗經(jīng)濟治理活動初見成效。一是經(jīng)濟保持高速增長。自2003/2004財年以來，阿富汗經(jīng)濟增速保持在9.1%的水平。2007年以來，阿富汗通訊業(yè)平均增長65%，運輸業(yè)增長23%，金融保險業(yè)增長14.3%。2010/201 1財年經(jīng)濟同比增長12.96%，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達163.52億美元，人均GDP達到551美元，對外貿(mào)易總額達58.47億美元。二是財政收入不斷增加。2009/2010財年，財政收入達到800億阿尼（約合17.6億美元），增幅為25%。阿富汗在教育、衛(wèi)生和婦女地位等方面也取得了大幅進步。

無法忽視的一個事實是，盡管經(jīng)濟治理取得了一定的進展，但經(jīng)濟狀況仍未發(fā)生根本性的變化。長期的戰(zhàn)亂使國民經(jīng)濟遭到嚴重破壞，民眾生活貧困，動蕩不安的社會環(huán)境也滋生了一種極為畸形的經(jīng)濟形態(tài)——毒品經(jīng)濟，并為其壯大發(fā)展提供了天然的保護傘。阿富汗也成為世界鴉片生產(chǎn)國和海洛因供應(yīng)國，其鴉片生產(chǎn)量占世界總量的90%以上，海洛因和嗎啡的生產(chǎn)量占世界總量的85%。毒品經(jīng)濟難以根除，經(jīng)濟無法步入正常國家的軌道。如何在進行罌粟替代種植的過程中切實保障農(nóng)民的基本生活是擺在阿富汗政府面前的一個難題。同時，自然環(huán)境遭到嚴重破壞使得自然災(zāi)害頻發(fā)，成為嚴重阻礙經(jīng)濟發(fā)展的重要制約因素，使得在西方發(fā)達工業(yè)文明條件下總體得到證實的民主與市場相互支持的模式并沒有形成正相關(guān)關(guān)系。國民經(jīng)濟遭受嚴重破壞，嚴重地依賴毒品經(jīng)濟，一度使國家的經(jīng)濟發(fā)展瀕臨崩潰的邊緣。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《人類發(fā)展報告》，阿富汗的人類發(fā)展指數(shù)位列182個國家的倒數(shù)第2位，成為世界上最為貧困的國家之一。

在這種情況下，阿富汗無法形成內(nèi)生式的經(jīng)濟發(fā)展模式，為了維護國家現(xiàn)代政治制度的運作，不得不采取依靠外界援助的手段。阿富汗經(jīng)濟上的脆弱性極易引發(fā)社會政局的動蕩，社會矛盾遭到激化。經(jīng)濟上嚴重依賴外援又勢必為外界干預(yù)阿富汗事務(wù)提供了機會。更重要的是，如果外界停止援助，阿富汗老百姓的生活將雪上加霜。世界銀行就對此發(fā)出警告稱，國際社會應(yīng)在援阿安全部隊撤離后繼續(xù)給予經(jīng)濟援助，否則該國的經(jīng)濟將有可能迅速崩潰?！暗乩憝h(huán)境的特性決定生產(chǎn)力的發(fā)展，而生產(chǎn)力的發(fā)展又決定經(jīng)濟關(guān)系以及隨在經(jīng)濟關(guān)系后面的所有其他社會關(guān)系的發(fā)展。”阿富汗政府不能使國家經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代國家的政治制度就得不到強有力的支撐，實行起來必定會出問題。一旦經(jīng)濟形勢進一步惡化，政局動蕩，現(xiàn)代阿富汗的國家治理則會經(jīng)歷更大的曲折。

美國在阿富汗進行了長達十多年的反恐戰(zhàn)爭后，也在反思美阿援助計劃，即在美軍2014年撤離阿富汗后，用什么方式來替代和補充反恐軍事戰(zhàn)略以繼續(xù)保持阿富汗的國家穩(wěn)定。美國認為，將反恐戰(zhàn)略的重點放在了軍事打擊和經(jīng)濟援助，而忽略了推動自由貿(mào)易問題是盟軍身陷阿富汗困境的主要原因。美國卡內(nèi)基國際和平基金會國際戰(zhàn)略研究中心的安德魯·庫傾斯認為，“如果軍事行動不能和經(jīng)濟計劃密切聯(lián)系，在阿富汗最大規(guī)模的增兵行動將失敗。阿富汗政府強烈支持大陸貿(mào)易，有助于美國及其合作伙伴更好地治理喀布爾，而且阿富汗人也會支持，因為他們將直接從中受益?！卑⒏缓拐ㄓ屑哟髮Ρ匾慕?jīng)濟資源的控制和汲取能力，調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的職能，才能為有效遏制腐敗和犯罪創(chuàng)造條件，才能在阿富汗形成一種正常而高效的市場經(jīng)濟體制。

（三）社會秩序的治理

現(xiàn)代國家治理模式以“法治國家、市場經(jīng)濟和公民社會”三位一體為標志。轉(zhuǎn)型期國家應(yīng)促進價值觀念整合與社會團結(jié)，協(xié)調(diào)國家與公民社會的關(guān)系，構(gòu)建有效的社會控制體系，特別是對公民社會的發(fā)展進行規(guī)范和引導，在法律和政策約束下與政府互動協(xié)商，構(gòu)建對國家發(fā)展發(fā)揮建設(shè)性作用的公民社會。

阿富汗是一個以伊斯蘭教為政治文化載體的國家，其公民社會是在歷史和長期遭受戰(zhàn)亂、動蕩的背景下形成的，有其特定的表現(xiàn)形式。其公民社會組織主要包括鄉(xiāng)村協(xié)會、宗教組織、非政府組織、自愿團體和政黨組織以及婦女協(xié)會等。公民社會在維護國家主權(quán)和戰(zhàn)后重建，加速現(xiàn)代化進程，在經(jīng)濟、社會方面推進鄉(xiāng)村發(fā)展，推進兩性平權(quán)，實現(xiàn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了獨特的作用?？傮w而言，雖然公民社會發(fā)展水平較低，但在推動戰(zhàn)后經(jīng)濟重建和應(yīng)對危及國家治理的不安全因素方面都是不可或缺的。同時，在阿富汗這樣一個宗教性很強的社會，宗教性很強的社會組織在一定程度上會為恐怖主義的發(fā)展提供溫床。例如，塔利班組織正是通過利用民眾對國家治理過程中的矛盾和不滿，在伊斯蘭的名義下贏得民眾的支持，最后以武力推翻了世俗政權(quán)。倒臺后，塔利班組織仍通過綁架、爆炸等恐怖主義行徑來抗衡世俗政權(quán)。

按照政治學家的觀點，一個國家公民政治參與的程度和水平越高，這個國家的政治發(fā)展程度就越高，“政治參與的擴大是政治現(xiàn)代化的標志”。政治參與在一定程度上已成為衡量一個國家政治發(fā)展程度的重要標準。提升政治參與水平，必須以政治制度的建立和完善為前提，只有兩者保持一定的比例才能實現(xiàn)社會的穩(wěn)定。在阿富汗，憲法公布并實施后，總統(tǒng)和議會都實現(xiàn)了全民選舉。在舉行的總統(tǒng)和議會選舉中，不同團體、部落候選人基本上可以公開和公平的方式進行競爭。雖然亨廷頓等人用“選舉”來界定民主有一定的合理性，但在實際運行中，民主與自由、正義、平等等概念被不同的利益團體解讀，并給自己貼上“民主”的標簽。例如，塔利班組織就是一個利用現(xiàn)代化進程中理想和現(xiàn)實的差距和矛盾，以宗教情感喚醒群眾，在伊斯蘭教的名義下訴諸武力開展反對現(xiàn)世俗政府活動的極端伊斯蘭組織。

政治參與和政治制度化比例關(guān)系失調(diào)會帶來政治體系的不平衡，并進而造成社會動蕩。但是，以政治民主化、經(jīng)濟工業(yè)化、社會生活法制化和城市化為標志的現(xiàn)代化治理在阿富汗更多的是一種異質(zhì)和強加，它并沒有使阿富汗民眾淡化和散失原有的政治信仰和政治認同。例如，民眾中出現(xiàn)糾紛時，不是上訴至政府的法制部門處理，而是求助于當?shù)夭柯漕I(lǐng)袖，甚或毛拉的話在一定程度上就是法律。另外，從國際經(jīng)驗來看，缺乏一個發(fā)育成熟的公民社會，國家難以實現(xiàn)善治的目標。因此，后阿富汗戰(zhàn)爭時代也應(yīng)強調(diào)通過使公民社會更加積極有效地參與國家治理的活動實現(xiàn)維護社會穩(wěn)定的目的。因為對于任何一個國家來說，首要的問題是創(chuàng)建一個合法的公共秩序，這一目標的實現(xiàn)需要一個長期調(diào)試與反復(fù)磨合的過程。有效的政治參與可以在爭取民主、維護社會公平、對政府權(quán)力進行監(jiān)督和加速推動戰(zhàn)后重建方面發(fā)揮積極作用。當然，政治參與并非人民影響政治決定的充足條件，大量參與也并非是健康的民主政治必有現(xiàn)象。大量參與有時不但會降低政治素質(zhì)，導致政治體內(nèi)部發(fā)生深刻沖突甚至崩潰，甚至會成為某些非法集團實現(xiàn)不可告人目的的溫床。

三、后阿富汗戰(zhàn)爭時代阿富汗國家治理面臨的挑戰(zhàn)

從2014年6月開始美國將從阿富汗撤出其軍事力量，并計劃于2014年年底前向阿富汗移交全部安全責任。阿富汗將進入一個由本國人民和本國政府獨立建設(shè)新國家的艱難時期，進入一個“后阿富汗戰(zhàn)爭時代”。但目前的阿富汗國家治理仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

第一，安全局勢不穩(wěn)，并有倒退的危險。阿富汗安全力量是一支缺乏戰(zhàn)斗力和凝聚力的隊伍。受到后勤保障能力有限、民族比例失調(diào)、國家忠誠度低、士兵素質(zhì)良莠不齊等因素的影響，阿富汗安全部隊能否擔當維持國內(nèi)安全的工作仍是一個疑問。2012年以來，阿富汗士兵或警察襲擊北約士兵的“內(nèi)部攻擊”即“綠襲藍”事件不斷發(fā)生，造成60多名北約士兵死亡。阿富汗塔利班領(lǐng)導人奧馬爾稱之為最有效的策略，并揚言要增加這類襲擊。另外，地方武裝組織的壯大將增加不穩(wěn)定因素。阿富汗國內(nèi)多數(shù)民眾對北約撤軍后的局勢發(fā)展并不樂觀。地方軍閥、部族勢力紛紛招兵買馬，加緊壯大各自實力，為可能爆發(fā)的內(nèi)戰(zhàn)及搶占資源做準備。

第二，政治和解進程艱難。一方面，塔利班仍具有較強的破壞能力。除了繼續(xù)對駐阿富汗聯(lián)軍發(fā)動攻勢，加大與巴基斯坦塔利班、“哈卡尼”網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動，繼續(xù)利用破壞民用設(shè)施、投毒等手段增強對阿富汗民眾的震懾外，塔利班內(nèi)部的分歧也阻礙了政治和談的進行。塔利班分裂為“理想派”和“實用派”，實用派愿意在無外部干涉的條件下，通過談判獲得權(quán)力分享，而理想派則更傾向于抓住北約即將撤離的有利時機將“圣戰(zhàn)”進行到底。目前，阿富汗三大少數(shù)民族都建立了以本民族為主體的政黨，如塔吉克人主導的“伊斯蘭促進會”、哈扎拉人的“伊斯蘭統(tǒng)一黨”以及烏茲別克人的“伊斯蘭民族運動”。這三大少數(shù)民族因擔心塔利班加入政府后威脅其現(xiàn)有權(quán)力和地位，強烈反對卡爾扎伊總統(tǒng)的和談努力。另外，美國在阿富汗重建過程中的真實意圖掣肘和談。美國在阿的戰(zhàn)略重點已由“反恐至上”轉(zhuǎn)為“地緣優(yōu)先”，逐步放棄反恐戰(zhàn)爭初期鏟除本地區(qū)恐怖勢力的目標，而轉(zhuǎn)向重點打擊基地組織及其附屬武裝和防止其威脅美國及盟國的安全方面。為了確保在阿富汗的長期存在和加強在中亞的軍事存在，美國一方面啟動了從阿富汗撤軍的步伐，另一方面又在積極促成阿富汗融入從南亞到中亞的經(jīng)濟帶建設(shè)。美國雖然提出了撤軍的計劃，但決然不會放棄在阿富汗的未來利益，阿富汗在歐亞地理樞紐中心的地位決定了美國阿富汗政策的基本論調(diào)。因此，在未來與阿富汗政府有關(guān)國家體制、塔利班的參政方式和駐阿美軍的編制等問題的政治談判中能在多大程度上與塔利班達成妥協(xié)將是決定阿富汗國家治理的一個關(guān)鍵性因素。

第三，阿富汗經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨諸多障礙。受到安全形勢的影響，阿富汗國內(nèi)生產(chǎn)總值連年增加，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化明顯，基礎(chǔ)設(shè)施與通訊業(yè)發(fā)展迅速，但呈現(xiàn)出一種“低水平高增長”的趨勢。吸納近70%人口的農(nóng)業(yè)處于低速增長甚至負增長狀態(tài)，外貿(mào)逆差、通貨膨脹嚴重，政府財政收入嚴重依賴外援，幾乎一半的預(yù)算來自于外援。物價飛漲、糧食等民眾生活所需的商品嚴重依賴進口。阿富汗國內(nèi)生產(chǎn)總值的主要來源是駐阿聯(lián)軍的消費。隨著聯(lián)軍的逐步撤離，圍繞駐阿聯(lián)軍而發(fā)展起來的服務(wù)業(yè)將會大幅縮減。由美國及盟國援建的戰(zhàn)后重建項目也會因撤軍后缺乏安全保障與后續(xù)資金的支持而面臨陷入停滯的危險。同時，阿富汗毒品經(jīng)濟畸形發(fā)展，缺乏刺激經(jīng)濟增長和稅收增長的有效途徑，未來經(jīng)濟發(fā)展并不樂觀。

四、善治——未來阿富汗實現(xiàn)國家穩(wěn)定的難題

塔利班倒臺后，阿富汗政府在西方國家的支持下，開始了國家的治理。但是，治理的效果并不能令各方滿意，國家治理模式在阿富汗遭遇困境的現(xiàn)實也給我們?nèi)缦聠⑹尽?/p>

第一，對阿富汗國家治理活動進行的研究表明，戰(zhàn)后國家轉(zhuǎn)型是有規(guī)律的，總的趨勢應(yīng)該是在堅持民主政治和市場經(jīng)濟的前提下，政治上實施權(quán)威主義，經(jīng)濟上走充分發(fā)揮國家作用的社會市場經(jīng)濟道路。這一模式的突出特點就表現(xiàn)為國家權(quán)威主義下的公民社會與市場經(jīng)濟的有機結(jié)合。對后阿富汗戰(zhàn)爭時代的國家治理而言，建設(shè)一個強有力的政府顯得至關(guān)重要。在后阿富汗戰(zhàn)爭時代的國家治理活動中，唯有建立一個有較強能力構(gòu)建社會市場經(jīng)濟和培育健康發(fā)展的公民社會的政府，才能實現(xiàn)對國家的有效治理。否則，國家治理會陷入“弱政府-弱市場”并存，并且相互強化的極端無序低效的制度均衡陷阱之中。為了避免阿富汗現(xiàn)代國家治理過程中低端無效的現(xiàn)象延續(xù)下去，至少需要在以下兩方面進行持續(xù)的制度建構(gòu)。一是穩(wěn)步有效地推進以憲政、民主和法治為核心的制度建設(shè)，通過更嚴格的執(zhí)法來杜絕廣泛存在的濫用職權(quán)和腐敗現(xiàn)象，不斷增進國家自身能力建設(shè)，確保國家的適度有效干預(yù)功能。二是在扶持市場發(fā)育的基礎(chǔ)上推動符合阿富汗國情的公民社會建設(shè)，通過公民社會所提供的規(guī)范、公開、透明、正式的渠道吸收社會民眾對制度改革和國家治理的廣泛參與，確保國家職能的有效發(fā)揮。

第二，國家治理不是一整套規(guī)則，而是一個過程。每個國家都要規(guī)定其國家性質(zhì)、國家基本制度、政治生活的基本原則等，即國家政治生活的基本方向。國家政治生活的方向總是通過國家的治理實現(xiàn)。國際社會不能因為阿富汗國家治理中出現(xiàn)一些問題，就全盤否定卡爾扎伊政府的治理工作，盡管面臨安全局勢、毒品經(jīng)濟、軍閥割據(jù)等一系列問題，但阿富汗在國家治理的道路上取得的成就值得肯定。阿富汗現(xiàn)代國家治理的道路仍然充滿曲折和困難，面臨著許多艱難而繁重的制度建設(shè)任務(wù)。其中包括多重制度變量需要轉(zhuǎn)換，多重結(jié)構(gòu)關(guān)系需要調(diào)整，因而也隱含著許多風險和不確定因素。阿富汗的現(xiàn)代國家治理是一個復(fù)雜性、不確定性與不穩(wěn)定性相互交織的制度構(gòu)建與演化過程，但是，毋庸置疑的是，與塔利班時代相比已發(fā)生了巨大的變化。

第三，國家治理是異常復(fù)雜的政治和社會活動，而穩(wěn)定問題是當代國家在治理活動中所面臨的最為棘手的問題。在實現(xiàn)國家治理的過程中保持政治穩(wěn)定就需要強化執(zhí)政能力建設(shè)，構(gòu)建政府的政治合法性，樹立政治權(quán)威，推動經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展，促進公平正義，這樣才能化解社會矛盾，維護穩(wěn)定。國家治理不是一整套規(guī)則，而是一個過程；這一過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。在現(xiàn)代社會條件下，隨著經(jīng)濟市場化、文化多元化、社會分層化的發(fā)展，社會主體之問的內(nèi)部矛盾和沖突不斷加劇，國家通過有效治理協(xié)調(diào)好統(tǒng)治階級內(nèi)部的政治關(guān)系，以此實現(xiàn)社會的穩(wěn)定，這是一項十分艱巨的任務(wù)。

阿富汗國家治理十多年的實踐表明，政府在應(yīng)對政治和社會問題中的能力低下，無法建立強大的政治權(quán)威，在構(gòu)建政治合法性的道路上進展緩慢。塔利班倒臺后阿富汗國家治理的實踐表明，只有符合本國國情的社會發(fā)展道路才是民族國家治理的必由之路。特殊的國情和歷史決定了阿富汗國家治理道路是坎坷不平的。誠如有學者所言，在民主化的實現(xiàn)問題中，維護政權(quán)的繁榮穩(wěn)定絕非構(gòu)建西方式的民主政治制度就可以一勞永逸地解決。它要在一定的社會和文化環(huán)境中才能得以繁榮。民族、部族國家的歷史和受到作為阿富汗民族記憶及國家形象重要特征的伊斯蘭教的影響是制約阿富汗國家治理有效推進的主要因素，而公共領(lǐng)域內(nèi)，部族與政府之間的關(guān)系問題始終是阿富汗國家治理與重建面臨的重要議題之一。將非國家化、部族化和宗教化的部族整合到現(xiàn)代國家治理的交往系統(tǒng)中，實現(xiàn)交往的文明化將是阿富汗國家治理成功與否的關(guān)鍵因素。

政治穩(wěn)定為一個國家的民主政治發(fā)展提供了前提條件，是檢測民主政治發(fā)展的尺度或標準，也是國家治理所追求的目標。通過對阿富汗國家治理中民主化和執(zhí)政能力建設(shè)，以及政治參與、國家治理模式與社會穩(wěn)定目標的考量，我們可以更好地研判后阿富汗戰(zhàn)爭時代阿富汗國家穩(wěn)定的形勢。

（編輯 毛悅）