東方明珠塔、金茂大廈、環(huán)球金融中心……一幢幢高樓在濃霧中若隱若現(xiàn)，這是陸家嘴經(jīng)常遇到的困境。

2013年以來，霧霾頻繁襲擊中國(guó)，上海也未能幸免，“霧霾”成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)之一。上海的霧霾是怎么形成的？造成什么后果？又如何防范、治理？

霧霾成因

對(duì)于霧和霾的關(guān)系，清華大學(xué)環(huán)境與工程研究院院長(zhǎng)郝吉明解釋：“從氣象的角度，可能叫霧。我們從污染的角度，如果形成了我們就經(jīng)常說是霾，其實(shí)質(zhì)就是大氣當(dāng)中顆粒物的濃度高了?！?/p>

1月18日上海兩會(huì)開幕，恰遇空氣重度污染，“霧霾”成上海兩會(huì)第一天的熱點(diǎn)話題。根據(jù)上海市政協(xié)2013年重點(diǎn)工作安排，人口資源環(huán)境建設(shè)委員會(huì)組織近40名委員，圍繞進(jìn)一步改善上海環(huán)境空氣質(zhì)量開展課題調(diào)研。

調(diào)研報(bào)告梳理了上海環(huán)境空氣質(zhì)量存在的主要問題：PM2.5超標(biāo)嚴(yán)重，年均濃度超出新標(biāo)準(zhǔn)限值60%，比歐美城市高出2～3倍，臭氧成為繼PM2.5之后的另一種重要污染物，去年1～7月，臭氧污染36天；空氣污染從局地向區(qū)域演變，區(qū)域性特征明顯。

調(diào)研報(bào)告分析認(rèn)為，造成空氣污染的主要成因是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重依賴一次能源消耗，污染物高強(qiáng)度近地排放，冬季“靜穩(wěn)天氣”和夏季“燒烤天氣”容易形成霧霾和臭氧污染天氣，區(qū)域內(nèi)污染輸送和沙塵等長(zhǎng)距離輸送對(duì)上海空氣質(zhì)量影響平均約占20%。

上述調(diào)研報(bào)告剖析了上海環(huán)境空氣污染治理的瓶頸。一是體制機(jī)制不完善，難以形成健全的空氣污染隱患發(fā)現(xiàn)機(jī)制。其原因在于部分環(huán)評(píng)審批權(quán)下放后，由于利益驅(qū)動(dòng)帶來環(huán)評(píng)審批把關(guān)不嚴(yán)等隱患，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)管理松散，有的形同虛設(shè)，環(huán)保監(jiān)管力量相對(duì)不足。具體表現(xiàn)為基層企業(yè)污染瞞報(bào)現(xiàn)象普遍，一些“黑戶口”企業(yè)未經(jīng)審批就從事生產(chǎn)，極易造成嚴(yán)重環(huán)境污染事故，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道因利益驅(qū)動(dòng)，監(jiān)管徒有虛名，協(xié)同職責(zé)不明，更未明確區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)職能，市環(huán)保局在政策推進(jìn)等方面顯得相當(dāng)乏力。

二是技術(shù)規(guī)范及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不完善使得管控缺乏依據(jù)。揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）排放尚無相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)研究和規(guī)范管控措施也比較薄弱，治理尚處于起步階段；船舶尾氣污染排放及船用燃油品質(zhì)均無國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，目前對(duì)2.1萬艘船舶尾氣排放的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)；上海柴油車國(guó)三排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施時(shí)間短，行業(yè)內(nèi)黃標(biāo)車比例較高，企業(yè)難以及時(shí)淘汰更新，尾氣排放超標(biāo)嚴(yán)重的貨運(yùn)車以外地牌照為主，難以從源頭上對(duì)其進(jìn)行屬地管理或行業(yè)管理，行政處罰也難以落到實(shí)處。另外，區(qū)域性治理難度也較大。

自上海從2012年6月27日起公布PM2.5的試點(diǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)后，青浦淀山湖作為全市清潔對(duì)照點(diǎn)，數(shù)據(jù)卻持續(xù)偏高的謎團(tuán)，一直困擾著青浦區(qū)。華東師范大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授束炯分析說，青浦淀山湖作為一個(gè)不受人類活動(dòng)影響的對(duì)照點(diǎn)來說，已經(jīng)不合適了，主要有三方面因素：

一是氣象因素。PM2.5與污染物來源和氣象條件密切相關(guān)，以二次生成為主，淀山湖監(jiān)測(cè)點(diǎn)位于蘇浙滬交界處、上海夏季主導(dǎo)風(fēng)向的下風(fēng)向，上海是海陸風(fēng)氣候，白天風(fēng)從海洋吹向陸地到淀山湖以西，夜晚又從陸地吹回海洋，淀山湖處在海陸風(fēng)交界來回震蕩區(qū)域，在這個(gè)過程中一些污染物完成二次轉(zhuǎn)化，呈現(xiàn)污染物疊加，導(dǎo)致PM2.5濃度偏高。

二是人類活動(dòng)的影響。近幾年來，隨著周邊地區(qū)的發(fā)展和滬青平等國(guó)道的開通，青浦淀山湖點(diǎn)位環(huán)境質(zhì)量受到一定影響，進(jìn)出青浦的汽車數(shù)量不斷增加，研究發(fā)現(xiàn)，在PM2.5的眾多來源中，機(jī)動(dòng)車尾氣污染不容忽視，大量的柴油車在道路行駛過程中會(huì)產(chǎn)生PM2.5，司機(jī)不良駕駛習(xí)慣如急加速、急減速，還會(huì)排放更多的PM2.5。

三是周邊城市的影響。比如當(dāng)冬季吹西北風(fēng)時(shí)，淀山湖站點(diǎn)也會(huì)一定程度受到來自區(qū)域性污染傳輸?shù)挠绊?。從這個(gè)角度來說，淀山湖監(jiān)測(cè)點(diǎn)作為邊界對(duì)照點(diǎn)仍有非常重要的作用，反映了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)空氣質(zhì)量的影響，是一個(gè)非常好的“教訓(xùn)”，這個(gè)站點(diǎn)可以反映出兩個(gè)問題，一是海陸風(fēng)對(duì)城市的影響，一是周邊城市與上海污染物質(zhì)的相互影響和轉(zhuǎn)移過程。

霧霾之困

去年12月6日，上海遭遇該市史上最嚴(yán)重的空氣污染時(shí)段之一，空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達(dá)“嚴(yán)重污染”級(jí)別，該級(jí)別是空氣質(zhì)量評(píng)判體系中的最高級(jí)別?？諝赓|(zhì)量指數(shù)一度接近上限值500。世界衛(wèi)生組織設(shè)定的PM2.5平均濃度安全值是每立方米25微克。

在空氣污染物濃度如此高的情況下，兒童、老人和病人被建議待在家里，其他人被建議盡量減少戶外活動(dòng)。一些排污最多的工廠被要求限產(chǎn)或停產(chǎn)。建筑物及道路建設(shè)工程被叫停，近三分之一的公車停駛。大部分入滬航班被取消，逾50架次原定降落在上海浦東機(jī)場(chǎng)的航班備降其他機(jī)場(chǎng)。一些道路被封，交通也受到嚴(yán)重影響。

12月6日是上海霧霾程度連續(xù)升級(jí)第三天。多家藥房口罩賣到斷貨，不少年輕媽媽抱怨小孩發(fā)高燒，糾結(jié)是否要給寶寶注射防肺炎的疫苗針，有不少市民曬出照片，表示乘搭高鐵“逃離上?！辈攀切腋５氖?。

有報(bào)道稱，受訪的上海市民認(rèn)為，暫停中小學(xué)和幼托機(jī)構(gòu)的戶外活動(dòng)、限制公務(wù)和私車出行等，無法從根本上驅(qū)散霧霾，呼吁政府應(yīng)當(dāng)找到霧霾根源，從根本上進(jìn)行治理。

一名沈姓醫(yī)生表示，醫(yī)院的核磁共振儀器停機(jī)，檢查后發(fā)現(xiàn)原因竟是煙霧探測(cè)器把霧霾探測(cè)成煙霧導(dǎo)致電源自動(dòng)切斷。

在應(yīng)對(duì)霧霾的最初階段里，諸如此類的影響顯然既無法通過應(yīng)急預(yù)案的一紙文件全部解決，也沒有什么現(xiàn)成方法可以借鑒。于是，對(duì)于全社會(huì)而言，值得研究的是，在常態(tài)化的霧霾天氣里如何進(jìn)一步學(xué)會(huì)適應(yīng)。

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青認(rèn)為，要提高防治霧霾政策和霧霾應(yīng)急措施的從容度?！氨仨毧吹?，霧霾的生成并非一日之寒，其背后有復(fù)雜的成因，任何寄望于在很短時(shí)期內(nèi)徹底掃除霧霾的想法，都是不切實(shí)際的，其結(jié)果是要么造成政策的失效和顧此失彼，要么便是在中長(zhǎng)期里出現(xiàn)反彈?！?/p>

因此，具體到空氣污染防治政策上，全社會(huì)應(yīng)盡可能從容。李志青表示，一則，包括政府在內(nèi)的社會(huì)方方面面，要在心理上對(duì)霧霾的長(zhǎng)期性有所準(zhǔn)備，要對(duì)根治霧霾的周期和難度有所估計(jì)；二則，不可在治霾的政策措施上急功近利?？諝馕廴镜闹卫砑炔荒堋罢?jī)化”，也不能“地方化”。要知道，在生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)組成的二元部門結(jié)構(gòu)中，兩者就像一個(gè)蹺蹺板，任何一個(gè)的位置過高或者過低，都會(huì)反過來影響到發(fā)展的平衡性，這是客觀規(guī)律。

防治任重道遠(yuǎn)

上海市政協(xié)常委胡光說：“改善空氣質(zhì)量怎么用法治來護(hù)航，怎么從科學(xué)的立法和嚴(yán)格的執(zhí)法來形成社會(huì)的共識(shí)，應(yīng)對(duì)空氣重污染的天氣，政府、企業(yè)、個(gè)人應(yīng)該做什么，去降低而不是加重污染，而且還應(yīng)該去幫助別人，應(yīng)該公布名單，哪些企業(yè)因?yàn)檫@樣的天氣停產(chǎn)了，能不能有些配套機(jī)制，鼓勵(lì)少用私家車，地鐵能否加強(qiáng)頻次、適當(dāng)延長(zhǎng)時(shí)間，讓公眾在重污染天決定是否要做單雙號(hào)限行?！?/p>

胡光還建議，霧霾天最好不抽煙，雖然香煙對(duì)空氣質(zhì)量的影響有限，但它在思想觀念上有重要意義。給交警配備儀器，可以現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)汽車尾氣是否達(dá)標(biāo)，實(shí)時(shí)有效地對(duì)移動(dòng)污染源采取強(qiáng)制措施。

上海市政協(xié)常委、《滬港經(jīng)濟(jì)》高級(jí)顧問屠海鳴認(rèn)為，治理霧霾除了為民做主，也要讓民做主，比如汽車拍牌是否還要繼續(xù)，拍牌費(fèi)用能否用于空氣污染的治理，是限號(hào)還是收取擁堵費(fèi)，都應(yīng)該聽取民意后再作決策。

從上海市長(zhǎng)楊雄在今年上海兩會(huì)上所作的政府工作報(bào)告，到市政府確定的今年10件28項(xiàng)實(shí)事，再到一系列對(duì)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的重要部署，上海力圖在治理大氣污染中更有所作為。

“加大大氣環(huán)境特別是PM2.5的治理力度，全面實(shí)施清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃。”在上海市十四屆人大二次會(huì)議上，上海市長(zhǎng)楊雄在政府工作報(bào)告中再次明確提及PM2.5。

他直截了當(dāng)?shù)刂赋隽松虾＝?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的問題：“擺脫傳統(tǒng)發(fā)展路徑日益緊迫，人口總量和結(jié)構(gòu)問題越來越突出，環(huán)境承載壓力加大，霧霾等大氣污染問題突出?！?/p>

“環(huán)保投入相當(dāng)于上海GDP的比例保持在3%左右，主要污染物減排超額完成年度目標(biāo)?！敝v到今年環(huán)保工作的目標(biāo)任務(wù)，市長(zhǎng)口中的3%這個(gè)數(shù)字，尤其引人注目。

上海市環(huán)保局局長(zhǎng)張全表示，政府工作報(bào)告中“3%左右”的比例轉(zhuǎn)化為具體投入金額，約為700億元。雖然近年來投入比例大致相同，但由于全市生產(chǎn)總值逐年上升，環(huán)保投入絕對(duì)值也在增加。

在上海兩會(huì)以“加強(qiáng)城市綜合管理改善城市發(fā)展環(huán)境”為主題的專題會(huì)議上，上海分管環(huán)保工作的副市長(zhǎng)蔣卓慶表示，上海將實(shí)施清潔空氣、清潔水和土壤修復(fù)三大計(jì)劃，改善上海的城市環(huán)境。

一個(gè)傳遞政府加強(qiáng)環(huán)保工作的明確信號(hào)在于，在上海市政府確定的今年10件28項(xiàng)實(shí)事中，環(huán)保減排首次列第一位：完成1167臺(tái)燃煤（重油）鍋爐、窯爐的清潔能源替代。

而在上海環(huán)保部門今年眾多的工作內(nèi)容中，位列第一的清潔空氣行動(dòng)就是針對(duì)霧霾的。上海目前已經(jīng)出臺(tái)了三個(gè)辦法治理空氣：一是對(duì)于短時(shí)間內(nèi)暫時(shí)不能緩解的霧霾，在重污染時(shí)要采取應(yīng)急措施，啟用預(yù)案；二是今年1月7日長(zhǎng)三角聯(lián)動(dòng)機(jī)制已啟動(dòng)；三是清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃。

張全稱，上海還將出臺(tái)10項(xiàng)具體行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以整治大氣污染?！霸诖髿馕廴痉乐畏矫妫瑢?shí)際上措施有很多，關(guān)鍵還在抓落實(shí)?！痹谒磥恚卫鞵M2.5的根本在于調(diào)整能源結(jié)構(gòu)?！拔覀兂雠_(tái)末端治理的政策，對(duì)空氣改善的影響空間越來越小?！?/p>

他解釋說，關(guān)閉重污染排放單位，限制渣土車上路，這些政策在實(shí)施兩三年后，其能起到的效果將越來越有限?！白罱K要依賴的，必然是結(jié)構(gòu)調(diào)整?！?/p>

上海市調(diào)整結(jié)構(gòu)的步伐從未停止。去年上海完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目600項(xiàng)，減少能耗60萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資占工業(yè)投資比重約40%。今年上海將瞄準(zhǔn)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式，實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗下降3.6%。

按照計(jì)劃，上海市將進(jìn)一步加快落后產(chǎn)能調(diào)整。今年聚焦鋼鐵、化工、建材、有色金屬等行業(yè)的“三高一低”企業(yè)，實(shí)現(xiàn)調(diào)整項(xiàng)目500個(gè)，推進(jìn)吳淞、桃浦等6個(gè)重點(diǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)型升級(jí)。

除了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，上海市還將致力于解決汽車結(jié)構(gòu)問題——淘汰黃標(biāo)車。張全表示：“上?，F(xiàn)存黃標(biāo)車近20萬輛，占全市機(jī)動(dòng)車保有量的1/10，但對(duì)空氣污染的貢獻(xiàn)率卻可達(dá)到40%。”

根據(jù)安排，從7月起，上海市將禁止無綠標(biāo)車輛在外環(huán)線及以內(nèi)區(qū)域行駛。到2015年，剩余黃標(biāo)車徹底淘汰。

在今年上?！皟蓵?huì)”期間，中共中央政治局委員、上海市委書記韓正就大家關(guān)注的霧霾治理和委員們坦誠(chéng)交流。韓正說，改善空氣質(zhì)量，上海首先要從自身做起，把工作做扎實(shí)。長(zhǎng)三角已經(jīng)建立起大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，上海要積極帶頭，為長(zhǎng)三角合作做出更大貢獻(xiàn)。

1月7日，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制正式啟動(dòng)。按照計(jì)劃，上海將牽頭籌建長(zhǎng)三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警中心，屆時(shí)上海將成為長(zhǎng)三角地區(qū)大氣污染的數(shù)據(jù)、研判和會(huì)商中心。

張全關(guān)注的合作內(nèi)容則更加具體，“實(shí)際上，長(zhǎng)三角區(qū)域確實(shí)可以進(jìn)一步加強(qiáng)合作機(jī)制，接下來在幾個(gè)大的方面，如車輛怎么管理、燃煤如何控制、秸稈怎樣禁燒等，做好相應(yīng)計(jì)劃?！?/p>

張全補(bǔ)充道，加強(qiáng)合作機(jī)制，要在源頭上進(jìn)一步協(xié)調(diào)，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源總量等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，而不能僅在末端處置上考慮。