[摘 要]美國是最早確立環(huán)境公益訴訟的國家，該制度自然成為各國研習(xí)的對象。我國《環(huán)保法》的修改，公益訴訟條款仍是修改重點(diǎn)。文章在考察美國公民訴訟的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際情況，提出設(shè)立我國環(huán)境公益訴訟的思路。

[關(guān)鍵詞]公民訴訟；公益訴訟；環(huán)保法修改

一、美國環(huán)境公民訴訟之主要內(nèi)容考察

（一）公民訴訟的原告

綜合美國有關(guān)法律16款公民訴訟條文，可將其提煉為同一格式，即任何人或任何公民有權(quán)對任何人違反環(huán)境法的行為提起訴訟。原告的表述分為任何人和任何公民。除《清潔水法》規(guī)定為任何公民外，其余15部法律均為任何人。例如美國《清潔空氣法》規(guī)定？譹？訛，人包括個(gè)人、公司、合伙、社團(tuán)、州政府、市政府、市、鎮(zhèn)等政府當(dāng)局、州委員會、州政府機(jī)構(gòu)、任何州法律實(shí)體和美國聯(lián)邦政府的任何機(jī)構(gòu)?！肚鍧嵥ā芬?guī)定？譺？訛，公民是指，利益正在或即將遭受不利影響的一人或多人。任何人與任何公民內(nèi)涵相同，僅為對原告的不同表述而已。

公民訴訟的原告范圍極廣，涵蓋了公共與私人領(lǐng)域中任何具有獨(dú)立法律地位的實(shí)體。有學(xué)者認(rèn)為，除極少數(shù)環(huán)境法外，聯(lián)邦環(huán)境法在原告資格問題上，立法層面幾乎沒有任何限制。關(guān)于原告范圍與可訴事項(xiàng)是否存在某種利益關(guān)系或其他事項(xiàng)，立法也未作規(guī)定。？譻？訛司法實(shí)踐中，大部分公民訴訟是由環(huán)保團(tuán)體提起的，團(tuán)體只有在證明其成員的環(huán)境利益遭到損害后才可起訴。正如有的學(xué)者所言，團(tuán)體以保護(hù)公益利益的名義是不夠的，他必須提出自己成員在美學(xué)、自然保護(hù)、經(jīng)濟(jì)、娛樂等方面的利益受到直接或間接的損害，才能獲得起訴權(quán)。？譼？訛

（二）公民訴訟的被告

根據(jù)上述同一格式，公民訴訟的被告是任何人，被告任何人的范圍等同于原告之范圍，可分為兩種類型。

第一，一般違法者。包括私人、企業(yè)、聯(lián)邦政府以及美國《憲法》第11條修正案規(guī)定的其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)部門?？蓪υ擃愔黧w違反法定或行政機(jī)關(guān)核定的污染防治義務(wù)提起訴訟，并要求違法者遵守管理機(jī)構(gòu)制定的限制性規(guī)定。第二，特殊違法者。即環(huán)保署署長，但只可對其未能依法履行某個(gè)非自由裁量行為或職責(zé)的情況提起訴訟。

（三）公民訴訟的限制要件

公民訴訟的目的在于滿足公益，考慮到法院負(fù)擔(dān)過重等因素，美國在建立該制度之初也加入許多限制要件，由于篇幅限制，筆者僅選取兩個(gè)典型要件加以分析。

第一，只可對行政機(jī)關(guān)的非自由裁量行為起訴。大多條款？譽(yù)？訛有該規(guī)定，署長未依法履行某項(xiàng)行為或職責(zé)時(shí)，且該行為或職責(zé)是非自由裁量的，那么任何人可對其起訴。但有人認(rèn)為，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不作為或有濫用行政自由裁量權(quán)行為時(shí)，可對其進(jìn)行公民訴訟。？譾？訛筆者認(rèn)為，對署長未能依法履行一般行政自由裁量行為或職責(zé)的應(yīng)提起行政訴訟；而對署長濫用行政自由裁量行為或職責(zé)且對環(huán)境公共利益將要或已經(jīng)造成損害時(shí)，可對其提起公民訴訟，因?yàn)楣裨V訟的意義在于維護(hù)環(huán)境公共利益。

第二，只可對行政機(jī)關(guān)疏于執(zhí)法的情況起訴。大多條款？譿？訛中有如下規(guī)定，署長或者政府已經(jīng)并正在勤勉采取執(zhí)法行為的，任何人不得起訴，但其獲得介入該執(zhí)法行為的權(quán)利。該條目的為公民訴訟的作用是補(bǔ)充而非替代政府等的執(zhí)法行為。由行政機(jī)關(guān)代替公民等主體對被告進(jìn)行糾錯(cuò)可以有效地節(jié)省司法資源，同時(shí)原告的介入權(quán)可對此過程進(jìn)行監(jiān)督。

（四）公民訴訟的費(fèi)用承擔(dān)

公民訴訟費(fèi)用承擔(dān)采用適當(dāng)模式。為鼓勵(lì)民眾提起公民訴訟等，條款中都作出了傾向保護(hù)原告的特殊規(guī)定。例如，《清潔空氣法》第304條第4款規(guī)定，法院在作出最后判決時(shí)，認(rèn)為其裁定是適當(dāng)?shù)?，可將訴訟費(fèi)用判決由占優(yōu)勢或主要優(yōu)勢的當(dāng)事人承擔(dān)。這一規(guī)定預(yù)示著訴訟費(fèi)用很大可能為被告所擔(dān)負(fù)。

二、我國環(huán)境公益訴訟之規(guī)定

2012年我國通過了《民事訴訟法》修改決定，新法自2013年1月1日起開始施行。該法增加第55條？讀？訛，這條既為民訴法的修改亮點(diǎn)，又為我國環(huán)境公益訴訟的建立奠定了基礎(chǔ)。同年，全國人大常委會對環(huán)保法修正草案進(jìn)行了一次審議，于同年6月形成了二審稿，二審稿第48條？讁？訛對環(huán)境公益訴訟的主體和范圍作出了規(guī)定。

首先，環(huán)境公益訴訟主體。主體僅為環(huán)保聯(lián)合會一種，可分為中華環(huán)保聯(lián)合會和省級設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會兩類，其性質(zhì)均為中央或省級環(huán)保部門主管的由熱心環(huán)保公益事業(yè)的人士、企業(yè)和事業(yè)單位自愿組成的非營利性社會團(tuán)體。

其次，環(huán)境公益訴訟范圍?？蓪ξ廴经h(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為起訴。從文義解釋看，提起公益訴訟的前提是行為須有損害公共利益的要件。如加害人行為僅損害私益，受害人則可依《侵權(quán)法》提起侵權(quán)之訴，主張損害賠償?shù)取?/p>

三、美國環(huán)境公民訴訟對我國環(huán)境公益訴訟之啟示

（一）原告資格適度放開

1.個(gè)人的原告資格。公民訴訟條款均授予個(gè)人的原告資格，有人認(rèn)為應(yīng)刪減個(gè)人起訴的資格，理由在于實(shí)踐中多為團(tuán)體提出公民訴訟，個(gè)人起訴略少，為提升公民訴訟效用價(jià)值應(yīng)刪減。反觀公益訴訟之機(jī)能，最重要的為彌補(bǔ)事后法所缺失的預(yù)防功能，而個(gè)人恰是能啟動預(yù)防功能的主體，所以將個(gè)人納入我國環(huán)境公益訴訟的主體中有必要性。既保障個(gè)人行使管理社會公共事務(wù)的權(quán)利，又可有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟預(yù)防功能。

2.有關(guān)組織的原告資格。有關(guān)組織的起訴資格一直是環(huán)保法修改的爭議焦點(diǎn)。新民事訴訟法對有關(guān)組織未加以限制，二審稿中有關(guān)組織僅為環(huán)保聯(lián)合會一家。此規(guī)定引起軒然大波，環(huán)保法的修改進(jìn)入三審。有關(guān)負(fù)責(zé)人在匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào)，環(huán)境公益訴訟是新制度，宜積極穩(wěn)妥地推進(jìn)確定環(huán)境公益訴訟主體范圍，也要考慮訴訟主體的專業(yè)能力等因素，防止濫訴。建議修改為：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。？輥？輮？訛由此，有關(guān)組織擬將由五個(gè)要件組成，即依法在國務(wù)院民政部門登記、業(yè)務(wù)范圍是專門從事環(huán)保公益活動、設(shè)立年限為5年、信譽(yù)良好以及全國性的社會組織。相關(guān)研討會指出，當(dāng)前中國符合上述條件的組織共13家，即中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會和中華環(huán)保聯(lián)合會等，其中只有中華環(huán)保聯(lián)合會有過公益訴訟的實(shí)踐。該項(xiàng)修訂，看似比二審稿放寬，實(shí)則“換湯不換藥”。？輥？輯？訛

美國為防止團(tuán)體濫訴對其作了限制，起訴后由法院判斷其是否適格。該做法與我國傳統(tǒng)的法官不可造法的理念有異，但仍有一定的借鑒意義。我們可從數(shù)量和質(zhì)量兩方面界定有關(guān)組織的范圍，前者旨在保障提起訴訟原告的“量”，保障該制度運(yùn)作的可能性。試想相關(guān)制度確立后僅較少或沒有主體來運(yùn)作，這有悖于立法目的。為保障“量”，建議取消依法在國務(wù)院民政部門登記這一要件。如果行政機(jī)關(guān)在審批環(huán)保組織之初就想到自己將來可能成為這些組織的訴諸對象，試問作為理性人有多少環(huán)保組織可以順利成立呢？另一方面“質(zhì)”，保障該制度運(yùn)行的有效性。組織的業(yè)務(wù)范圍和章程等是從事環(huán)保且信譽(yù)良好的；設(shè)立應(yīng)滿5年或以上；其成員中應(yīng)有3個(gè)以上是環(huán)保專業(yè)人士以及3個(gè)以上法律工作者。

3.法定機(jī)關(guān)的原告資格。除審判機(jī)關(guān)外，法定機(jī)關(guān)應(yīng)包括檢察機(jī)關(guān)（檢察院）和環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)（以環(huán)保部門為首）。

檢察院能否提起訴訟，理論界爭議較大。反對的理由有，在我國《憲法》未對檢察機(jī)關(guān)職責(zé)修改的情況下，其作為環(huán)境公益訴訟的原告有悖于法定職責(zé)。？輥？輰？訛從美國制定法看，大多允許檢察機(jī)關(guān)介入訴訟。雖然美國與我國的檢察院分別隸屬于行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)中，其職能不同，但將檢察院納入我國公益訴訟的主體有一定的可能與意義。

首先，理論的可能。近年，我國多地發(fā)生檢察院起訴的環(huán)境案件，最終判決均以檢察院勝訴而告終。爾后，多地出臺了有關(guān)檢察院提起環(huán)境公益訴訟的書面文件，例如2009年貴陽市人大常委會制定的《促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》？輥？輱？訛。以上實(shí)踐創(chuàng)新對在環(huán)保法中添設(shè)檢察院為公益訴訟原告有極大的參考價(jià)值。

其次，現(xiàn)實(shí)的意義。檢察院提起的環(huán)境公益訴訟與普通民事訴訟性質(zhì)相同，在環(huán)境公益訴訟中檢察院為普通原告。有人認(rèn)為我國檢察院的性質(zhì)為監(jiān)督機(jī)關(guān)，這與環(huán)境公益訴訟中的原告身份相悖。其實(shí)不然，其一，檢察院作為原告之身份提起民事訴訟在我國早有踐行（后于1982年廢除），檢察院提起訴訟有利于無人問津的公益損害賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)。其二，可由上級檢察院作為監(jiān)督者來監(jiān)督作為原告的下級檢察院。需強(qiáng)調(diào)的是，檢察院應(yīng)作為提起公益訴訟的最后主體，其訴訟范圍是法定期限內(nèi)無人起訴且不起訴將可能造成環(huán)境受到更大損害的情況。

關(guān)于環(huán)境監(jiān)管部門能否提起公益訴訟也頗有爭議。反對者認(rèn)為，環(huán)保局作為法定的環(huán)保行政主管部門，擁有行政權(quán)力來預(yù)防和控制“對環(huán)境本身的損害”，因而沒有必要賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力。環(huán)保局徑直向法院提起環(huán)境公益訴訟，這相當(dāng)于逃避直接行使環(huán)境行政權(quán)力的職責(zé)。？輥？輲？訛

其實(shí)不然，美國環(huán)保署作為公民訴訟原告的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，并且我們擁有自身的本土資源。首先，我國一些單項(xiàng)環(huán)境法規(guī)已作出相應(yīng)規(guī)定。例如，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。其次，多地進(jìn)行了科學(xué)的探索實(shí)驗(yàn)，擁有環(huán)境監(jiān)管部門訴污染者的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)以及地方性文件。例如，2010年昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧、羊甫聯(lián)合牧業(yè)案，該案最終原告勝訴，兩被告被判立即停止對環(huán)境的侵害并賠償損失。最后，環(huán)境監(jiān)管部門提起公益訴訟符合其職能要求。無論是現(xiàn)行環(huán)保法還是正在修改的草案，都賦予了環(huán)保行政主管部門對全國環(huán)保工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)力，而有權(quán)提起訴訟是監(jiān)管權(quán)力的應(yīng)有之意。

綜上，建議將縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門納入訴訟原告行列。

（二）被告范圍的選擇

公民訴訟規(guī)定任何人可對環(huán)保署署長的非自由裁量行為提起訴訟，而我國并未對能否向環(huán)保部部長提起公益訴訟作出明確規(guī)定。近年來我國不乏有個(gè)人或團(tuán)體狀告環(huán)保部的案件發(fā)生，但均以原告非直接利害關(guān)系人而拒絕受理。

2014年石家莊市民因空氣污染狀告環(huán)保局，這是我國因大氣污染發(fā)生“民告官”的首案。從選擇立案法院及訴訟請求看，該案為行政訴訟？輥？輳？訛。深思本案，在我國抽象行政行為是絕對排除在行政訴訟外的，只能連同具體行政行為對其進(jìn)行司法審查。也就是說，對于抽象行政行為，例如某開發(fā)利用規(guī)劃，公民等是不得對其進(jìn)行單獨(dú)審查、更不能提起環(huán)境公益訴訟的，但這類行為對環(huán)境的侵害更為深遠(yuǎn)。

誠然，從我國建立環(huán)境公益訴訟的背景出發(fā)，該類抽象行政行為可否劃分至可訴的領(lǐng)域內(nèi)呢？筆者認(rèn)為可以進(jìn)行嘗試。首先，從社會契約理論看，公民將管理環(huán)境的權(quán)利讓渡給環(huán)保部門，環(huán)保部門是公共管理的托管人與公民為契約關(guān)系。因此在管理環(huán)境的視域下，公民與環(huán)保部門為平等關(guān)系，這為該類案件的可訴性提供了理論基礎(chǔ)。其次，可以彌補(bǔ)抽象行政行為給環(huán)境帶來影響而訴諸無門的現(xiàn)象，個(gè)人、團(tuán)體或檢察院對環(huán)保部門進(jìn)行公益訴訟一能直接保護(hù)環(huán)境公共利益，二能間接地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行為。

（三）訴訟費(fèi)用的承擔(dān)

我國多地已建立環(huán)境法庭，但讓人遺憾的是許多環(huán)境法庭無案可審。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中分析國人是厭訴的，但隨著社會的轉(zhuǎn)型、環(huán)境問題的嚴(yán)重，這一傳統(tǒng)被逐漸打破，環(huán)境受害者逐漸尋求司法救濟(jì)，但由于監(jiān)測、化驗(yàn)、鑒定等實(shí)際費(fèi)用的高昂，受害者在訴訟上又顯得力不從心。美國運(yùn)用的是“適當(dāng)模式”，我國大可采用這種模式以求公益訴訟的正常運(yùn)作?？梢栽诃h(huán)保法中添設(shè)如下內(nèi)容：判決公益訴訟成立的，人民法院可以判決實(shí)際訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。

注釋

？譹？訛《美國清潔空氣法》第304條第5款。

？譺？訛《美國清潔水法》第505條第7款。

？譻？訛陳冬：《美國環(huán)境公民訴訟管窺》，別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2007年版，第127頁。

？譼？訛呂忠梅、吳勇：《環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)之訴訟制度構(gòu)想》，別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2007年版，第32-33頁。

？譽(yù)？訛《美國清潔空氣法》第304條第1款第2項(xiàng)、《美國清潔水法》第505條第1款第2項(xiàng)、《美國安全飲用水法》第300條第1款第2項(xiàng)、《美國深水港口法》第16條第1款第2項(xiàng)、《美國有毒物質(zhì)控制法》第20條第1款第2項(xiàng)、《美國固體廢棄物處理法》第7002條第1款第2項(xiàng)、《美國超級基金法》第310條第1款第2項(xiàng)、《美國噪聲控制法》第12條第1款第2項(xiàng)、《美國瀕危物種法》第11條第7款第1項(xiàng)、《美國能源政策和保護(hù)法》第335條第1款第3項(xiàng)、《美國發(fā)電廠和工業(yè)燃料使用法》第725條第1款、《美國露天采礦控制和復(fù)原法》第520條第1款第2項(xiàng)。

？譾？訛關(guān)麗：《環(huán)境民事公益訴訟研究》，中國政法大學(xué)2011年博士學(xué)位論文，第41頁。

？譿？訛《美國清潔空氣法》第304條第2款第2項(xiàng)、《美國清潔水法》第505條第2款第1項(xiàng)、《美國安全飲用水法》第300條第2款第1項(xiàng)、《美國深水港口法》第16條第2款第1項(xiàng)、《美國有毒物質(zhì)控制法》第20條第2款第1項(xiàng)、《美國固體廢棄物處理法》第7002條第2款第1項(xiàng)、《美國超級基金法》第310條第4款第2項(xiàng)、《美國噪聲控制法》第12條第2款第1項(xiàng)、《美國海洋傾廢法》第105條第7款第2項(xiàng)、《美國瀕危物種法》第11條第7款第2項(xiàng)、《美國能源政策和保護(hù)法》第335條第2款第2項(xiàng)、《美國邊緣大陸架法》第23條第1款第2項(xiàng)。

？讀？訛對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

？讁？訛第四十八條：對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟。

？輥？輮？訛環(huán)保法三審稿困惑：環(huán)境公益訴訟主體反收窄，《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2013年10月29日，第B06版。

？輥？輯？訛專家再呼放開環(huán)境公益訴訟主體資格（2014-3-30），http：//china.caixin.com/2013-10-25/100595542.html.

？輥？輰？訛參見王樹義、羅吉：《論我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建——結(jié)合<環(huán)境保護(hù)法>修改的思考》，《清華法治論衡》2012年第2期，第91頁。

？輥？輱？訛第二十三條：檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關(guān)責(zé)任主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等責(zé)任。

？輥？輲？訛王小鋼：《為什么環(huán)保局不宜做公益訴訟原告》，《環(huán)境保護(hù)》2010年第1期，第55頁。

？輥？輳？訛訴訟請求：1.請求被告依法履行治理大氣污染的職責(zé)；2.承擔(dān)給原告造成的經(jīng)濟(jì)損失10000元；3.訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。

參考文獻(xiàn)

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[2]別濤主編.環(huán)境公益訴訟[M].北京：法律出版社，2007年版.

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[4]關(guān)麗.環(huán)境民事公益訴訟研究[D].中國政法大學(xué)2011年博士學(xué)位論文.

[5]王小鋼.為什么環(huán)保局不宜做公益訴訟原告[J].環(huán)境保護(hù)，2010年，第1期.

[作者簡介]李愛迪（1989-），北京人，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境與自然資源保護(hù)法學(xué)2012級碩士研究生，主要研究方向：環(huán)境法。