[摘 要]行政程序的代際劃分與其所處的經(jīng)濟背景以及主流經(jīng)濟理論有著深刻聯(lián)系。經(jīng)濟理論的演變影響政府經(jīng)濟政策主張，為政府的經(jīng)濟政策提供理論依據(jù)，而不同時期政府所主導(dǎo)的經(jīng)濟政策影響了行政程序的變化，同時行政程序的變動又能保障和執(zhí)行經(jīng)濟政策主張，最終反映出經(jīng)濟理論。作為一種新興行政程序的“第三代”行政程序是為了回應(yīng)全球化行政、合作行政等行政國家的新面相而產(chǎn)生的。與“第一代”和“第二代”行政程序相比，“第三代”行政程序并非要完全取代它們，但在其所體現(xiàn)的目的、參與者角色定位、公眾參與程度、針對的對象、追求的價值上都打破了“第一代”和“第二代”行政程序，體現(xiàn)出未來行政法的發(fā)展新方向，具有更強的生命力。

[關(guān)鍵詞]行政程序；代際劃分；經(jīng)濟學(xué)理論；演變

一、西方經(jīng)濟學(xué)理論與行政程序法之間的關(guān)系

“第三代”行政程序，這一行政程序的新類型，最初是由西班牙賽維利亞大學(xué)著名行政法學(xué)者哈維爾·巴恩斯（Javier Bames）于2009年5月在美國耶魯大學(xué)法學(xué)院召開的一場比較行政法學(xué)術(shù)研討會上提出。他提出該新型行政程序的目的是為從21世紀(jì)以來設(shè)計與全球化行政、合作行政、公私合作治理等新的行政國家形態(tài)相匹配的行政程序法提供新的知識理論，指明新的發(fā)展方向。與傳統(tǒng)上的“第一代”和“第二代”行政程序相比，雖然“第三代”行政程序并非要完全取代它們，但在程序本質(zhì)、關(guān)注焦點、行政模式、規(guī)制方法、信息收集和處理、私人行動者角色等典型特征上，它都體現(xiàn)了自身的特色，因而超越了“第一代”和“第二代”行政程序。起源于自由資本主義時期的行政國家，自20世紀(jì)50年代以來，特別是在進(jìn)入21世紀(jì)以后，有了新的變化。傳統(tǒng)的權(quán)力——服從模式的行政管理（government）逐漸演變?yōu)閰f(xié)商——合作模式的公共治理（governance），傳統(tǒng)的限權(quán)、控權(quán)模式行政法逐步演變?yōu)橐詫崿F(xiàn)治理目標(biāo)為導(dǎo)向的同時規(guī)范公權(quán)力和私權(quán)力模式的“新行政法”。而“第三代”行政程序就在這種新的行政法中扮演一種關(guān)鍵角色，隨著經(jīng)濟全球化、市場經(jīng)濟、新自由主義的進(jìn)一步發(fā)展，以來設(shè)計與全球化行政、合作行政、公私合作治理等新的行政國家形態(tài)，“第三代”行政程序是未來行政程序法發(fā)展的趨勢。

從工業(yè)革命之前到工業(yè)革命之后西方資本主義制度的確立和不斷發(fā)展，西方經(jīng)濟學(xué)理論發(fā)展和演變的主線主要是圍繞市場機制和政府干預(yù)這兩種調(diào)節(jié)手段相對重要性的交互輪替。最早形成政府干預(yù)經(jīng)濟的政策主張的是重商主義，該理論以增進(jìn)民族國家利益為目標(biāo)而主張國家通過貿(mào)易保護(hù)主義增加國家財富，在這一時期資本主義制度尚未確立，封建國家為保護(hù)本經(jīng)濟利益經(jīng)濟政策上實行的是政府積極干預(yù)經(jīng)濟。但之后的工業(yè)革命到1929-1933年的“大危機”之前，市場經(jīng)濟是資本主義制度的主要特征之一，古典經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)生和興起，主張自由放任、反對政府干預(yù)經(jīng)濟的思想一直都處于統(tǒng)治地位。凱恩斯革命之后，現(xiàn)代政府干預(yù)主義成為西方國家政府制定政策的依據(jù)，重視通過宏觀經(jīng)濟政策調(diào)節(jié)以實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。在凱恩斯主義衰落之后，新自由主義逐漸登上西方經(jīng)濟學(xué)的前沿陣地，主張政府少干預(yù)經(jīng)濟再次成為主導(dǎo)思想。

馬克思在《政治經(jīng)濟學(xué)批判》序言中強調(diào)，“生產(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識與之相適應(yīng)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。經(jīng)濟的不斷發(fā)展帶動制度和學(xué)說的演進(jìn)變化，而不同學(xué)科間亦是相互影響聯(lián)系的，不同學(xué)科的學(xué)說理論共同服務(wù)于所處的經(jīng)濟基礎(chǔ)之中，經(jīng)濟學(xué)與法學(xué)是兩個既相互區(qū)別又有著密切聯(lián)系的學(xué)科。經(jīng)濟法是調(diào)整一定的經(jīng)濟系的法規(guī)，也是國家干預(yù)經(jīng)濟之法。政府經(jīng)濟學(xué)與經(jīng)濟法或經(jīng)濟法學(xué)有共同的研究起點即市場失靈，政府對市場失靈的規(guī)制，即政府干預(yù)經(jīng)濟的行為，則構(gòu)成了政府經(jīng)濟學(xué)和經(jīng)濟法學(xué)共同的研究對象。與其他法律學(xué)科相比，經(jīng)濟法學(xué)重在研究政府的經(jīng)濟行為，但若單純從法學(xué)的角度研究，經(jīng)濟法學(xué)的研究成果也可能會脫離經(jīng)濟規(guī)律，缺乏合理性。這種跨學(xué)科的交叉研究方法已為學(xué)者們所關(guān)注。我國經(jīng)濟法學(xué)家李昌麒教授就認(rèn)為，在經(jīng)濟學(xué)研究中，運用經(jīng)濟學(xué)的研究成果比運用其他學(xué)科的研究成果更為重要。

二、行政程序代際劃分的經(jīng)濟學(xué)理論分析

（一）“第一代”行政程序及其經(jīng)濟學(xué)理論依據(jù)

“第一代”行政程序肇端于19世紀(jì)中葉。其調(diào)整的行為是行政機關(guān)對特定人或事所做出的個別決定，比如，行政許可、裁決、處罰、強制等。對這種個別的行政決定稱謂，在大陸歐洲和拉丁美洲的行政程序法中，這些個別決定被稱為“行政行為”，在日本等國家成為“行政處分”?！暗谝淮毙姓绦虻哪康闹饕潜ＷC行政機關(guān)正確地適用和執(zhí)行法律以保障公民的權(quán)利并限制行政裁量權(quán)。為達(dá)此目的，它在本質(zhì)上是一種效仿“法庭程序”和“法官角色”的程序，行政機關(guān)類似于法官，它們在做出行政決定之前只需要依法履行調(diào)查事實、詢問當(dāng)事人、舉行聽證、審查事實、說明理由、制作行政案卷、送達(dá)行政決定書等步驟，而未對公眾的有效參與對話進(jìn)行太多的考慮，因為此時期的聽證并很難使相對人以平等地位的合作者參與行政決定。

19世紀(jì)中期工業(yè)革命使資本主義生產(chǎn)關(guān)系確立了絕對統(tǒng)治地位，極大提高了勞動生產(chǎn)率，商品的大量生產(chǎn)使國內(nèi)市場和原料已無法滿足本國需要，因此資本主義生產(chǎn)關(guān)系全世界范圍進(jìn)一步擴展。資本主義初期的擴張給國家?guī)砹司薮筘敻唬瑫r也需要更多來自政府的支持和保障，而不是政府的限制和約束，因此急需一套經(jīng)濟理論作為支撐。于是從17 世紀(jì)下半葉開始，在英、法等國產(chǎn)生了反對“國家干預(yù)主義”的社會經(jīng)濟思潮。出現(xiàn)了西方經(jīng)濟學(xué)說史上的第一次革命——古典革命。1776 年“經(jīng)濟學(xué)之父”亞當(dāng)·斯密的《對國民財富的性質(zhì)和原因的研究》（簡稱《國富論》）的出版，標(biāo)志著古典經(jīng)濟學(xué)的形成，到19世紀(jì)末，馬歇爾綜合了古典經(jīng)濟學(xué)和邊際學(xué)派的理論形成新古典經(jīng)濟學(xué)，其核心理論和政策主張都是崇尚市場機制，反對政府干預(yù)經(jīng)濟。古典經(jīng)濟學(xué)派認(rèn)為，自由放任主義就是社會事務(wù)中最高形式的智慧，不再需要封建機構(gòu)及重商主義主張的國家對經(jīng)濟的嚴(yán)格控制，限制自由競爭的任何企圖都將阻礙經(jīng)濟發(fā)展，因而反對任何形式的國家干預(yù)，得出“政府是浪費的、腐敗的、無效的，并且是對整個社會有害的壟斷特權(quán)的授權(quán)者”的結(jié)論。這種經(jīng)濟理論主張在行政程序上也有所體現(xiàn)，需要行政機關(guān)在經(jīng)濟管理中保持一種消極的角色，給予企業(yè)自身更多的經(jīng)濟權(quán)利和自由。通過法治約束政府， 使其不能隨意干預(yù)經(jīng)濟， 企業(yè)就會放心地、合理地投資。因此，政府在此階段的職能是被動地執(zhí)行法律以達(dá)到保護(hù)資本主義經(jīng)濟順利發(fā)展的目的，在行政程序上表現(xiàn)為行政機關(guān)以行政許可、裁決、處罰、強制等具體行政行為針對具體的人和事件作出行政決定以保證行政機關(guān)正確地適用和執(zhí)行法律、保障公民的權(quán)利并限制行政裁量權(quán)，保障經(jīng)濟發(fā)展。

（二）“第二代”行政程序及其經(jīng)濟學(xué)理論依據(jù)

“第二代”行政程序開始于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后。它所調(diào)整的行為是行政機關(guān)制定規(guī)章（次級立法）的行為，1946年《美國聯(lián)邦行政程序法》可以作為它的原型。1950年代以來，歐洲國家的行政程序法中涉及的行政立法的內(nèi)容也屬于這一代?！暗诙毙姓绦螂m然正式開始于二戰(zhàn)以后，但其在二戰(zhàn)之前就開始萌芽。1929-1933年的“大危機”動搖了新古典經(jīng)濟學(xué)的根基，標(biāo)志著“自由放任”時代的終結(jié)，并孵化了凱恩斯革命。此后約半個世紀(jì)，以凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)為依據(jù)的現(xiàn)代政府干預(yù)主義在西方經(jīng)濟學(xué)理論和西方國家政策制定中占據(jù)統(tǒng)治地位。20年代中期開始，凱恩斯就致力于尋找英國長期慢性蕭條的原因和解決對策。在這個過程中，凱恩斯由相信和傳播古典經(jīng)濟學(xué)轉(zhuǎn)變?yōu)閼岩蛇@種學(xué)說，最后攻擊這種學(xué)說。1924年，凱恩斯發(fā)表《失業(yè)需要猛劑嗎》、《英國政府與失業(yè)》等多篇論文，將實施大規(guī)模公共工程看作是救治失業(yè)的根本措施。從此他的政策思想明確地由自由放任轉(zhuǎn)向政府干預(yù)。1936年，凱恩斯的《就業(yè)、利息與貨幣通論》（簡稱《通論》）的出版，意味著西方經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的一場革命——凱恩斯革命。在《通論》中，凱恩斯不僅構(gòu)建了一套宏觀經(jīng)濟學(xué)理論體系，而且提出市場經(jīng)濟需要政府干預(yù)的主張，調(diào)節(jié)有效需求實現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟增長是凱恩斯政策主張的核心。其主張對后來各國政府的經(jīng)濟管理政策產(chǎn)生重大影響。例如，1944年5月英國政府發(fā)表了《就業(yè)政策白皮書》，表明凱恩斯理論已被接受。美國政府于1946年通過了《就業(yè)法》，1945年加拿大和澳大利亞政府也宣布，他們將以達(dá)到充分就業(yè)作為戰(zhàn)后施政的重要目標(biāo)。這標(biāo)志著《通論》出版將近10年之后，凱恩斯的理論成為西方國家政府經(jīng)濟政策的指導(dǎo)思想，西方國家20世紀(jì)中期經(jīng)濟增長的黃金時代的產(chǎn)生?？偨Y(jié)以上政府行為大都是行政機關(guān)制定規(guī)章的次級立法行為，在經(jīng)歷經(jīng)濟大危機之后，各國已認(rèn)識到單純依賴市場來調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展是不可行的，政府需要有效的進(jìn)行干預(yù)，但是如何擴大行政機關(guān)的干預(yù)呢？如何給予行政機關(guān)更多的經(jīng)濟管理權(quán)力呢？現(xiàn)代行政的多樣性、技術(shù)性和復(fù)雜性使立法機關(guān)不得不將立法權(quán)力授予給行政機關(guān)——先是將立法權(quán)委托給行政機關(guān)行使即委任立法，后來這種委任立法成為一種習(xí)慣，最后干脆將某些領(lǐng)域劃歸行政立法的范疇，行政立法從而取得了自主性，行政權(quán)得到一定擴張。因此，與“第一代”行政程序模仿“法庭程序”不同，“第二代”行政程序模仿了“立法程序”。行政機關(guān)在制定行政規(guī)章時的角色類似于“立法機關(guān)”。它們要依法履行立項、提出草案、審議和交付表決與公布等程序。同時，行政機關(guān)也要為受該規(guī)章影響的公眾提供參與的機會，聽取他們的意見和建議。但此參與權(quán)并不是一種與行政機關(guān)平起平坐的地位，行政機關(guān)并沒有將受規(guī)章影響的人視為自己的合作者。

（三）第三代行政程序及其經(jīng)濟學(xué)理論依據(jù)

“第三代”行政程序開端于20世紀(jì)晚期，它是為了回應(yīng)全球化行政、合作行政以及目標(biāo)導(dǎo)向的行政等行政國家的新面相而產(chǎn)生的，它所調(diào)整的是公共政策。我們可以在美國國會于1990年頒布的《協(xié)商制定規(guī)則法》找到協(xié)商合作治理法制化模式的原型。它對行政程序持一種非常廣泛的理解，即不僅僅旨在作出一個最終決定（裁決或規(guī)章），而且還旨在在行政機關(guān)之間、行政機關(guān)和公民之間、國內(nèi)行政機關(guān)與國際行政機關(guān)之間建立一種長久的溝通機制。從各種參與者的關(guān)系上看，第“三代行”政程序不像“第一代”和“第二代”行政程序主要是自上而下的線條形，“第三代”行政程序可以是一種相互交織的網(wǎng)絡(luò)狀關(guān)系。從運行環(huán)境上看，它也不像“第一代”和“第二代”行政程序，主要是在一個等級制的、以國家行政機關(guān)為中心的環(huán)境下運作，而是在一種新的、非等級的和相互合作的環(huán)境中運行，它重視公與私的機構(gòu)之間的相互合作，國家的和超國家之間的治理。它的目的主要不是去控制，而是去調(diào)整公共的和私人的行動者之間的關(guān)系，建立更有效的協(xié)商參與形式，協(xié)調(diào)各參與者之間的多層次合作，允許多樣化和分權(quán)化，擴大協(xié)商領(lǐng)域，相互收集信息，允許更多的彈性。

20世紀(jì)60年代以來，西方國家經(jīng)濟陷入“滯漲”的泥潭，以調(diào)節(jié)需求為核心的凱恩斯主義顯得無力。以貨幣主義、供給學(xué)派和新古典宏觀經(jīng)濟學(xué)（又名理性預(yù)期學(xué)派）為代表的新自由主義登上了西方經(jīng)濟學(xué)理論的舞臺，并成為美英等國政府制定經(jīng)濟政策的主要理論依據(jù)，其共同的理念是市場經(jīng)濟是可以自行穩(wěn)定的，凱恩斯主義積極干預(yù)經(jīng)濟的政策是有害的，政府應(yīng)適當(dāng)減少干預(yù)經(jīng)濟。在新形勢下，許多國際問題如經(jīng)濟危機、環(huán)境污染、人口增長、對外貿(mào)易、公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害已不再是某一國家內(nèi)部就能應(yīng)對的事項，需要各國政府應(yīng)當(dāng)共同合作并采取措施對各個領(lǐng)域加強監(jiān)管。這就需要在行政機關(guān)之間、行政機關(guān)和公民之間、國內(nèi)行政機關(guān)與國際行政機關(guān)之間建立一種長久的溝通程序機制，以保障國內(nèi)與國際、公民與政府的合作治理行政程序即第三代行政程序。

三、結(jié)語

行政程序也有其發(fā)展和演變的過程，行政程序的代際劃分與其所處的經(jīng)濟發(fā)展背景以及主導(dǎo)的經(jīng)濟理論有著密切聯(lián)系，經(jīng)濟學(xué)理論與行政程序法之間相互影響滲透，經(jīng)濟學(xué)理論主張表現(xiàn)出行政程序所處時代的經(jīng)濟背景和特點，而行政程序保障和執(zhí)行國家經(jīng)濟政策。20世紀(jì)晚期至今，為了回應(yīng)全球化行政、合作行政以及目標(biāo)導(dǎo)向的行政等行政國家的新面相，產(chǎn)生了“第三代”行政程序?！暗谌毙姓绦蛑匾暪c私的機構(gòu)之間的相互合作，國家的和超國家之間的治理，通過政府為應(yīng)對新問題來制定公共政策來試圖通過程序發(fā)現(xiàn)最佳方法。

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[作者簡介]趙凱（1988-），安徽濉溪人，中南財經(jīng)政法大學(xué)2012級憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生。