[摘 要]近年來(lái)食品安全事件頻發(fā)，我國(guó)消費(fèi)者關(guān)于食品安全的神經(jīng)，變得敏感而脆弱，各級(jí)政府都明顯加大了對(duì)食品安全的監(jiān)督和管理力度。理論界對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的研究和探討也越來(lái)越廣泛和深入。文章就是在這樣一個(gè)民眾對(duì)食品安全的關(guān)注已經(jīng)達(dá)到了新的歷史高點(diǎn)的背景下，通過(guò)對(duì)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，為改善我國(guó)食品安全監(jiān)管效果，提出相關(guān)建議，為更好地維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展提供有益的參考。

[關(guān)鍵詞]食品安全；監(jiān)管；研究

一、食品安全監(jiān)管體制概述

食品安全監(jiān)管是指對(duì)食品質(zhì)量和安全的檢測(cè)與監(jiān)督管理。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的定義，它是指：“為了給消費(fèi)者提供安全食品的保護(hù)，由國(guó)家或相關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)施的，目的是保證食品從生產(chǎn)、加工、銷售一系列過(guò)程中安全的強(qiáng)制性管理活動(dòng)。”

食品安全監(jiān)管體制是關(guān)于食品安全管理職責(zé)和權(quán)利分配的組織方式，其要解決的是由誰(shuí)來(lái)對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)、食品市場(chǎng)和食品業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，按照何種方式進(jìn)行監(jiān)管以及由誰(shuí)來(lái)對(duì)監(jiān)管效果負(fù)責(zé)和如何負(fù)責(zé)的問(wèn)題。它的主要功能在于：

（一）保障公民的生命健康權(quán)

食品生產(chǎn)的專業(yè)性和標(biāo)準(zhǔn)化，使得消費(fèi)者無(wú)法參與食品安全的監(jiān)控。每個(gè)企業(yè)生存的目的就是為了追求利潤(rùn)，以最小的產(chǎn)出得到最大的回報(bào)。因而假冒偽劣，以次充好的違法生產(chǎn)便大行其道。如果僅僅靠自身的道德、良心難以遏制一些不良企業(yè)的違法行為。保障公民舌尖上安全的重任需要國(guó)家職能部門的重視，嚴(yán)格執(zhí)行食品安全法的規(guī)定，保障公民的健康權(quán)乃至生命權(quán)。

（二）是公共衛(wèi)生安全的需要

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加速了食品在全世界各地區(qū)間的生產(chǎn)，加工、交易。同時(shí)，也必然會(huì)引起一些食源性疾病的出現(xiàn)，前幾年的禽流感就是屬于此例，如果不加以監(jiān)管和控制，就有危害公共衛(wèi)生安全的可能。故而，強(qiáng)化食品安全的監(jiān)管不僅是人們注重食品健康安全的要求，更是保障公共衛(wèi)生安全的重要舉措。

（三）是保持社會(huì)穩(wěn)定的需要

秩序是法律追求的重要價(jià)值之一，也是政權(quán)得以正常運(yùn)行的必備條件，如果一個(gè)社會(huì)的基本穩(wěn)定秩序都不能保證，何以保證公平、正義、自由等更為崇高的價(jià)值。食品安全的監(jiān)管就是政府為了在食品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督管理，維護(hù)社會(huì)正常商品經(jīng)濟(jì)秩序的重要一環(huán)。

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管制度現(xiàn)狀

我國(guó)在2009年出臺(tái)的《食品安全法》中專門設(shè)立了食品安全委員會(huì)，同時(shí)，著重指出地方政府在食品安全監(jiān)督環(huán)節(jié)的責(zé)任和協(xié)調(diào)機(jī)制，廢除了關(guān)于食品的免檢制度，引入了國(guó)外先進(jìn)監(jiān)管管理方式，缺陷產(chǎn)品召回制度。

（一）在中央政府層面

實(shí)行國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)及其辦公室指揮協(xié)調(diào)下的分段監(jiān)管和綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合體制。農(nóng)業(yè)部門承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，快速作出評(píng)估和預(yù)案；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合協(xié)調(diào)，具體制定相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和信息發(fā)布；一旦發(fā)生食品安全事件，各部門建立牽頭組織，協(xié)商共事，積極配合，產(chǎn)品分析信息共享，進(jìn)而作出綜合評(píng)價(jià)，最終形成監(jiān)管的合力，解決食品安全監(jiān)管問(wèn)題。

（二）在地方政府層面

實(shí)行政府牽頭，各職能部門的綜合監(jiān)管的方式。以縣級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全管理，建立具體的工作機(jī)構(gòu)督促落實(shí)，強(qiáng)調(diào)多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，整合、完善食品安全信息網(wǎng)絡(luò)，做到信息資源共享共管。同時(shí)，對(duì)食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行定期或不定期考核，完善食品安全監(jiān)管的責(zé)任追究制度，對(duì)監(jiān)管不力的單位和直接責(zé)任人，要追究其法律責(zé)任。

三、我國(guó)食品安全監(jiān)管體制存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)管主體龐雜，職責(zé)不清

多部門間的共抓共管固然可以加大執(zhí)法監(jiān)督檢查的力度，起到綜合聯(lián)動(dòng)治理的效果，但同時(shí)，也會(huì)存在政出多門，職能交叉的情形，這樣既不利于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，也不利于真正落實(shí)食品安全監(jiān)管的相關(guān)要求。更為嚴(yán)重的是，容易出現(xiàn)監(jiān)管的“真空”地段，各個(gè)部門都在無(wú)利讓著管，疏于管理監(jiān)督。

（二）食品安全監(jiān)管立法不健全

我國(guó)對(duì)于食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的立法，主要以食品安全法為主干；以消費(fèi)者保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、刑法等法律為支干。其最大的缺陷就是缺少在食品生產(chǎn)過(guò)程中的相關(guān)法律規(guī)范，比如在食品的種植階段中，關(guān)于轉(zhuǎn)基因作物的安全問(wèn)題，在具體的法律法規(guī)中仍然是沒有闡述。保證食品安全任重道遠(yuǎn)，需要完善食品從農(nóng)田到餐桌上一整套法律法規(guī)，做到有法可依。

（三）食品安全監(jiān)管的懲戒力度不夠

我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)相關(guān)違法行為的懲戒力度不夠，使得法律的威懾力大大降低。作為理性人的任何行為都是對(duì)成本收益分析的結(jié)果，作為以收益為目的的商人其行為更是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的最終追求。當(dāng)有足夠的利益誘導(dǎo)時(shí)，他就會(huì)鋌而走險(xiǎn)，置法律于不顧，因?yàn)樗J(rèn)為法律的懲罰相對(duì)于其收益是小的。因此只有當(dāng)法律的懲罰足夠大時(shí)他才會(huì)放棄違法行為。

（四）食品行業(yè)組織和公眾監(jiān)督缺失

食品安全問(wèn)題并不是僅靠政府監(jiān)管就能解決的，它需要行業(yè)協(xié)會(huì)、廣大消費(fèi)者和新聞媒體等社會(huì)力量共同監(jiān)督。食品行業(yè)協(xié)會(huì)作為一個(gè)公益性的社會(huì)組織，其具有的專業(yè)性鑒別技能，應(yīng)該肩負(fù)起更多的責(zé)任，不包庇違法企業(yè)生產(chǎn)的缺陷產(chǎn)品，真正做到行業(yè)自律、自糾。同時(shí)，公眾也應(yīng)提高鑒別食品的能力，對(duì)于假冒偽劣產(chǎn)品予以舉報(bào)，彌補(bǔ)公眾在食品安全監(jiān)督方面的缺失，公眾的參與是食品安全監(jiān)管的重要組成部分。

四、國(guó)外食品安全監(jiān)管體制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管體制能有效運(yùn)行，為本國(guó)公民提供安全衛(wèi)生的食品，其中重要的原因就是其食品安全監(jiān)管體制擁有一套先進(jìn)全面的管理理念。但食品安全是一個(gè)全球性的問(wèn)題，面對(duì)日益惡化的環(huán)境和新科技、新材料的運(yùn)用，食品安全監(jiān)管體制面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，學(xué)習(xí)他們的成功經(jīng)驗(yàn)和改革措施是必要和有益的。

（一）加強(qiáng)從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管

在日本，從上世紀(jì)90年代開始，從田間到市場(chǎng)，就開始為每種農(nóng)產(chǎn)品分配一個(gè)“身份證”號(hào)碼，供消費(fèi)者查詢。要全方位的保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，確實(shí)需要加強(qiáng)從食品原料到消費(fèi)的全程監(jiān)管，采取全過(guò)程的管理，這樣才能夠減低行政的監(jiān)管的成本，同時(shí)也可以減少過(guò)程管理的疏漏，提高公眾的食品安全意識(shí)，減少食品安全事故的出現(xiàn)。

（二）確立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制

確立逆向的可追蹤，使我們?cè)诔霈F(xiàn)了食品安全事故時(shí)能找到責(zé)任人。確立食品安全責(zé)任追究機(jī)制，要對(duì)違反食品安全法的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者以及相關(guān)監(jiān)管者，按照法律規(guī)定，及時(shí)追究其法律責(zé)任。食品安全監(jiān)管作為政府的主要經(jīng)濟(jì)管理職能，一旦出現(xiàn)重大食品安全事故，將難辭其咎。這表明即使是政府也必須受到法律的約束，承擔(dān)法律上的責(zé)任。責(zé)任應(yīng)該成為法治政府的規(guī)則邊界。

（三）引入風(fēng)險(xiǎn)管理和預(yù)警機(jī)制

高效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)是當(dāng)代食品安全管理的重要環(huán)節(jié)，這是基于科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、基于政策的風(fēng)險(xiǎn)管理和基于信息傳播的風(fēng)險(xiǎn)交流三位一體的過(guò)程。發(fā)達(dá)國(guó)家的科學(xué)技術(shù)水平居于世界領(lǐng)先地位，科學(xué)理念深入人心，也滲透在每一個(gè)行政管理領(lǐng)域，在食品安全管理方面“基于科學(xué)”是其基本原則之一。

（四）發(fā)揮行業(yè)組織和公眾的作用

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)市場(chǎng)的控制力逐步減弱，行業(yè)組織和公眾作為食品安全監(jiān)督的重要一環(huán)，應(yīng)該發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，將掌握到的信息和建議反饋到政府職能部門，為進(jìn)一步制定相關(guān)制度措施做參考。完善的政府監(jiān)管應(yīng)該重視前兩者的作用，行業(yè)組織和公眾可以作為第三方治理機(jī)構(gòu)，對(duì)為了追求商業(yè)利潤(rùn)，而去違背商業(yè)道德的企業(yè)作出消極的評(píng)價(jià)，最終失去在行業(yè)當(dāng)中的立足之地。

五、完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的建議

（一）健全我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的相關(guān)法律法規(guī)

1.加強(qiáng)食品安全法規(guī)體系建設(shè)。完善和統(tǒng)一的法律體系是加強(qiáng)食品安全監(jiān)管必不可少的前提。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)加快法律體系建設(shè)，形成覆蓋全面、上下配套、制度嚴(yán)密的食品安全法規(guī)體系，食品安全監(jiān)管是個(gè)復(fù)雜的工程，涉及多部門的職責(zé)權(quán)限，同時(shí)更關(guān)乎消費(fèi)者的權(quán)利，做到有法可依，既是依法行政的要求，也是切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的需要。

2.加強(qiáng)統(tǒng)一的食品標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。食品安全標(biāo)準(zhǔn)就如同一把標(biāo)尺，也是維護(hù)食品安全的一把尚方寶劍，是對(duì)食品加工、銷售企業(yè)的有效約束，也是保障食品安全的基礎(chǔ)所在。要想轉(zhuǎn)變消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)食品的認(rèn)知，治本之策是職能部門依法嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)食品安全監(jiān)管的力度，迫使食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和銷售讓消費(fèi)者信得過(guò)的可靠的安全食品。我們國(guó)家既有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，又有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，必須盡快完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是人民日常生活必需的食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

3.應(yīng)立法允許集團(tuán)訴訟。我國(guó)現(xiàn)有的訴訟制度無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)在的情形，致使消費(fèi)者得不到相應(yīng)的保障，在消費(fèi)者權(quán)益還沒得以彰顯的情況下，由消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)代表消費(fèi)者進(jìn)行集體訴訟，無(wú)疑是一個(gè)比較好的做法。鑒于我國(guó)法律現(xiàn)狀及公民自我維權(quán)艱難的情況下，賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)代表消費(fèi)者進(jìn)行集團(tuán)訴訟的權(quán)利，對(duì)于消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，更加節(jié)約訴訟成本，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的性質(zhì)決定了它的非功利性，從而保證了它的公正性。

（二）完善我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的制度

1.創(chuàng)建食品安全相關(guān)的誠(chéng)信檔案。按照《食品安全法》的規(guī)定的，統(tǒng)一公布食品安全信息，開展誠(chéng)信教育。除了嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家處罰規(guī)定外，還應(yīng)將誠(chéng)信檔案同融資信貸，土地使用權(quán)等政策性條件相結(jié)合，對(duì)于不講誠(chéng)信，甚至侵害消費(fèi)者權(quán)益的經(jīng)營(yíng)者，在這些方面給予嚴(yán)厲的懲戒和政策優(yōu)惠排除。同時(shí)，在媒體定期發(fā)布重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)，并責(zé)令其整改；對(duì)整改意見予以抵制或者情節(jié)極其嚴(yán)重的，應(yīng)作出吊銷其生產(chǎn)許可證。

2.完善食品安全預(yù)警機(jī)制。完善全方位、多部門之間的分析預(yù)警和統(tǒng)計(jì)報(bào)告工作，做到信息的快速收集、信息的精確評(píng)估并提出評(píng)價(jià)意見，形成一套完整的食品安全評(píng)價(jià)體系。具體的工作開展，可以是以點(diǎn)開始，輻射周邊形成面，再以面帶動(dòng)面，最后建成食品預(yù)警機(jī)制，真正做到提前預(yù)防，將危險(xiǎn)源杜絕于銷售渠道之前，避免進(jìn)入銷售環(huán)節(jié)后，造成的重大損失。

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[作者簡(jiǎn)介]舒衛(wèi)（1989-），湖北咸寧人，廣西師范大學(xué)法學(xué)院法律碩士，2013級(jí)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。