[摘 要]基于我國(guó)垃圾分類的混亂現(xiàn)狀，文章以杭州市為例，總結(jié)和分析了城市生活垃圾成分、性質(zhì)和用途，以相關(guān)的分類主體進(jìn)行分類并根據(jù)每類生活垃圾的特性，提出一套對(duì)城市生活垃圾進(jìn)行循環(huán)再利用的運(yùn)行機(jī)制。項(xiàng)目從立法技術(shù)角度和以主體規(guī)范手段兩個(gè)層次進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，既包含生活垃圾的分類和收運(yùn)，也包含生活垃圾分類之后的資源化模式探索。

[關(guān)鍵詞]城市生活垃圾；垃圾分類；制度設(shè)計(jì)

一、問題的提出

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快以及人民生活水平的迅速提高，城市生產(chǎn)與公眾生活產(chǎn)生的垃圾也隨之增加，生活垃圾占用土地、污染環(huán)境的狀況以及對(duì)人類健康的影響也越加嚴(yán)重。城市生活垃圾的大量增加以及種類多樣化，使垃圾處理越來越困難。2015和2020年中國(guó)城市垃圾年產(chǎn)量將達(dá)1.79億噸和2.1億噸[1]，歷年來堆積的垃圾更是已經(jīng)超過60億噸，侵占了300多萬畝的土地并對(duì)周邊產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染甚至災(zāi)難，全國(guó)600多座城市有三分之二被垃圾包圍。

現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)對(duì)于城市生活垃圾的處理主要還是采用填埋、堆肥和焚燒等老方式，這幾種城市生活垃圾處理方式的利用根據(jù)各個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理環(huán)境、垃圾成份等原因而有所區(qū)別，這些傳統(tǒng)方法大多存在較大弊端，例如填埋會(huì)浪費(fèi)土地資源、堆肥對(duì)技術(shù)要求較高、焚燒容易造成二次污染等，而垃圾處理方式之所以一直得不到更新發(fā)展，其必然有經(jīng)濟(jì)、政策、科技、文化、習(xí)俗等多方面多層次的原因存在[2]。面對(duì)日益增長(zhǎng)的人口和隨之帶來的越發(fā)嚴(yán)重的生活垃圾處理問題，必須對(duì)生活垃圾的處理方式作進(jìn)一步思考。

二、現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)狀分析之制度缺陷

1.垃圾回收設(shè)施分類混亂

雖然目前杭州市區(qū)垃圾桶設(shè)置密度較高，但僅將垃圾分為兩類的垃圾桶占絕對(duì)多數(shù)，即僅區(qū)分可回收物和不可回收物；也有的劃分為三類：可回收物、有害垃圾以及其他垃圾。但不管是怎樣的分類，普遍存在著分類指導(dǎo)圖示不明確甚至缺失的問題。而且2013年《杭州市生活垃圾分類收集容器產(chǎn)品技術(shù)要求》規(guī)定的可回收物收集容器為寶石藍(lán)色（PANTONE 660C），有害垃圾收集容器為紅色（PANTONE 703C），廚房垃圾收集容器為綠色（PANTONE 562C），其他垃圾收集容器為橘黃色（PANTONE 137C）[3]并未得到實(shí)際執(zhí)行，回收環(huán)節(jié)甚至出現(xiàn)了全黃色（其他垃圾）的擺放潛規(guī)則——也就是等于沒有分類。

2.生活垃圾分類政策法規(guī)缺位

國(guó)務(wù)院頒布了《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》、《生活垃圾處理技術(shù)指南》等法規(guī)都是從垃圾處理方式角度考慮的，給地方各級(jí)市政、環(huán)保部門的工作提供技術(shù)指導(dǎo)，但沒有上升到法規(guī)的層次，不能垃圾分類行為法律約束[4]。2013年度杭州市區(qū)生活垃圾分類工作考核實(shí)施細(xì)則的頒布在一定程度上緩解了執(zhí)行難問題，考核結(jié)果按月度、年度以書面形式反饋各區(qū)政府（管委會(huì)），考核結(jié)果作為各類評(píng)先爭(zhēng)優(yōu)的重要依據(jù)。但其考核核心是垃圾分類小區(qū)的覆蓋率，其形式意義大于實(shí)際效果。

3.管理體制落后

管理體制問題關(guān)系到城市生活垃圾治理的成敗。我國(guó)城市生活垃圾治理工作一直由政府包攬，環(huán)衛(wèi)部門既是有關(guān)法規(guī)的制定者，又是執(zhí)行者和監(jiān)督者。環(huán)衛(wèi)服務(wù)中心的撥款在很大程度上還必須考慮人員經(jīng)費(fèi)因素，“以費(fèi)養(yǎng)人”的事業(yè)管理模式致使一些單位在改善工作質(zhì)量、提高工作效率和降低處理成本等方面缺乏動(dòng)力。與此相應(yīng)，居民為垃圾分類付出一定經(jīng)濟(jì)代價(jià)的意愿也不高，在現(xiàn)行法律制度下，公民意識(shí)尚未被發(fā)掘和普及。

（二）現(xiàn)狀分析之參與主體

我國(guó)城市垃圾無害化處理技術(shù)還處于起步階段，城市垃圾處理的最主要方式是填埋，約占全部處理量的70%以上；其次是高溫堆肥，約占20%以上，焚燒量甚微[5]；城市垃圾尚未進(jìn)行分類收集，只有部分城市實(shí)行垃圾封閉運(yùn)輸。

1.政府部門

將處理垃圾的工作交由各級(jí)環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，雖然通過綜合處理回收利用，可以減少污染節(jié)省資源，但是這不僅依靠巨大的財(cái)政支出，而且制定的一系列垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)只是鼓勵(lì)市民參與，并未實(shí)際執(zhí)行，因此工作量大而效果不顯著[6]。我國(guó)現(xiàn)行的城市生活垃圾管理體制，是從20世紀(jì)80年代逐漸形成的，垃圾分類回收是由在政府主導(dǎo)下由環(huán)衛(wèi)部門主導(dǎo)的事業(yè)單位負(fù)責(zé)。這種體制缺少公眾的參與，很難實(shí)現(xiàn)大范圍的統(tǒng)一行動(dòng)，也制約了垃圾產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展[7]。

2.社區(qū)物業(yè)

社區(qū)垃圾的處理主要由物業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，居民對(duì)垃圾的分類意識(shí)不強(qiáng)，基本上沒有起到垃圾分類最重要一環(huán)的主體作用。雖然配備了專門的分類垃圾桶，但大多數(shù)都是擺設(shè)，最終都要在統(tǒng)一收集之后再進(jìn)行分類回收，這大大增加了工作量，使得垃圾分類進(jìn)程緩慢。

3.居民個(gè)人

垃圾分類投放需要兩方面的因素配合，一方面需要有完善而細(xì)致的垃圾回收設(shè)施，另一方面需要居民有全面的分類知識(shí)并進(jìn)行實(shí)踐。但是，由于對(duì)垃圾分類制度的普及力度不夠，公眾不了解何種垃圾能回收，能利用而何種垃圾只能進(jìn)行填埋銷毀，而另一方面即使有了足夠力度的分類制度普及，居民個(gè)人對(duì)于義務(wù)性的規(guī)定并無遵守期待性，違反者無處罰，遵守者無獎(jiǎng)勵(lì)——導(dǎo)致在居民個(gè)人環(huán)保意識(shí)較弱的社會(huì)背景下難以改變已有習(xí)慣。

三、杭州市生活垃圾分類的具體制度設(shè)計(jì)

在上文我國(guó)垃圾分類現(xiàn)狀以及國(guó)內(nèi)外成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文最后將以現(xiàn)行可執(zhí)行性不足、較為原則性的全國(guó)性相關(guān)法律和具有較強(qiáng)執(zhí)行價(jià)值《城市生活垃圾管理辦法》作比較，參考設(shè)計(jì)出相關(guān)主體的規(guī)范制度。

（一）設(shè)計(jì)參考：相關(guān)法律法規(guī)分析

《城市生活垃圾管理辦法》是本文推進(jìn)探索的主要依據(jù)，其借鑒了國(guó)外回收利用經(jīng)驗(yàn)而且具有較強(qiáng)的可操作性，與本文的資源化回收利用理念相契合。

《辦法》共分7章，51條，分別從總則，治理規(guī)劃與設(shè)施建設(shè)，垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸，處置，監(jiān)督管理，法律責(zé)任，附則七方面著手，將原來沒有涉及的關(guān)于生活垃圾管理的方面一一細(xì)化[8]。結(jié)合調(diào)研實(shí)際與理論借鑒，本文的垃圾價(jià)值回收理論如下：（1）原材料價(jià)值回收（能夠投入循環(huán)再生產(chǎn)的垃圾）——相當(dāng)于可回收垃圾；（2）有機(jī)物價(jià)值回收（能被環(huán)境自然消化的可填埋垃圾）；（3）能源化價(jià)值回收（可用于發(fā)電發(fā)熱的垃圾）；（4）無害化價(jià)值回收（依靠“誰(shuí)產(chǎn)生誰(shuí)責(zé)任”原則集中重污染的生活垃圾統(tǒng)一處理）。

（二）產(chǎn)生生活垃圾的主體行為規(guī)范

通過與水費(fèi)、電費(fèi)等捆綁收取的收繳模式可以為政府處理生活垃圾提供穩(wěn)定的資金來源，并漸漸培養(yǎng)居民為垃圾埋單的意識(shí)[9]。有學(xué)者就依據(jù)環(huán)境保護(hù)的規(guī)則，提出對(duì)生活垃圾實(shí)行“減排補(bǔ)貼，超排懲罰”的制度，即制定單位和居民垃圾排放量標(biāo)準(zhǔn)，低于這一排放量標(biāo)準(zhǔn)的給予補(bǔ)貼；超過這一排放量標(biāo)準(zhǔn)的則予以懲罰。減排越多補(bǔ)貼越多，超排越多懲罰越重，以此提高單位和居民實(shí)行源頭減量和排放控制的積極性[10]。比如在2013年制定的杭州市區(qū)生活垃圾分類工作實(shí)施方案中制定了激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制：實(shí)施垃圾分類年度優(yōu)秀集體、先進(jìn)個(gè)人和生活垃圾分類優(yōu)秀家庭的表彰獎(jiǎng)勵(lì)工作，完善獎(jiǎng)勵(lì)方案。

圖1 產(chǎn)生生活垃圾的主體行為規(guī)范示意

（三）處理生活垃圾的主體運(yùn)作模式

1.社區(qū)自治進(jìn)行廚余垃圾的能源化利用。杭州市的社區(qū)很多雖為新建居民區(qū)，人口來源復(fù)雜而且變動(dòng)多，但是垃圾分類較為成熟的社區(qū)亦非少數(shù)，完全可以以點(diǎn)帶線進(jìn)行試驗(yàn)。杭州市目前普及分類小區(qū)實(shí)施“一區(qū)（社區(qū)）一月一課”培訓(xùn)活動(dòng)，通過社區(qū)課堂、現(xiàn)場(chǎng)觀摩會(huì)等形式對(duì)居民進(jìn)行垃圾分類知識(shí)培訓(xùn)，做到應(yīng)知應(yīng)會(huì)，就是垃圾分類的前期基礎(chǔ)工作。

2.開放垃圾市場(chǎng)，回收利用市場(chǎng)化。采取BOT模式培養(yǎng)一批針對(duì)廚余垃圾等可能源化利用的循環(huán)企業(yè)。發(fā)展模式為“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”，是私營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種方式。杭州市作為全國(guó)優(yōu)秀旅游城市，擁有豐富的旅游資源和投資資源，比如濱江、下沙等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)完全可以采取試點(diǎn)試驗(yàn)。在垃圾分類項(xiàng)目中，主要目的是實(shí)現(xiàn)居民自治主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類，因此可以視實(shí)踐情況在特許期滿之后決定是否由私人企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)或者轉(zhuǎn)由社區(qū)居民委員會(huì)扮演政府的角色實(shí)行自治，從而推廣到居民的社會(huì)生活中，而非政府的行政生活。

圖2 生活垃圾處理主體的運(yùn)作示意

參考文獻(xiàn)

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[作者簡(jiǎn)介]顏安慶（1993-），浙江永康人，杭州師范大學(xué)法學(xué)本科，研究方向：環(huán)境法；蔣曉琦（1993-），浙江諸暨人，杭州師范大學(xué)法學(xué)本科，研究方向：環(huán)境法；朱詩(shī)雨（1992-），浙江溫州人，杭州師范大學(xué)法學(xué)本科，研究方向：環(huán)境法；丁丁（1993-），浙江杭州人，杭州師范大學(xué)法學(xué)本科，研究方向：環(huán)境法；張鴻昌（1993-），浙江臺(tái)州人，杭州師范大學(xué)法學(xué)本科，研究方向：環(huán)境法；李冰潔（1992-），浙江嘉興人，杭州師范大學(xué)漢語(yǔ)言文學(xué)本科，研究方向，漢語(yǔ)言文學(xué)。

本項(xiàng)目為杭州師范大學(xué)“本科生創(chuàng)新能力提升工程“項(xiàng)目階段性成果；項(xiàng)目名稱：生活垃圾分類制度設(shè)計(jì)研究——以杭州市為例，項(xiàng)目編號(hào)：CX2013013，指導(dǎo)老師：張挺。