【摘 要】 目前來說，不合理的土地規(guī)劃策略是普遍存在的，這涉及到土地行政主管部門、建設(shè)部門等的問題，這種規(guī)劃、土地應(yīng)用設(shè)置等的問題是客觀存在的。城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃，不同宏觀層面上的關(guān)系無法得到協(xié)調(diào)，例如上一級(jí)土地規(guī)劃與我國區(qū)域規(guī)劃矛盾，雖然我國的法律法規(guī)規(guī)定村莊規(guī)劃、城市整體規(guī)劃等，應(yīng)當(dāng)與土地規(guī)劃相銜接，但至于關(guān)于兩規(guī)如何協(xié)調(diào)、如何銜接，所有法律均未加說明。這就給實(shí)際工作中如何進(jìn)行兩規(guī)協(xié)調(diào)帶來難度。本文對(duì)城市規(guī)劃與土地使用之間的矛盾及措施進(jìn)行了分析和探討。

【關(guān)鍵詞】 城市；規(guī)劃；土地使用

在目前的土地規(guī)劃應(yīng)用中，城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃策略產(chǎn)生的問題是普遍存在的。比如在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究過程中，通過對(duì)建筑項(xiàng)目選址及其用地預(yù)審的分析得知，這兩個(gè)環(huán)節(jié)都是土地利用的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，這需要實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃主管部門與土地規(guī)劃部門的協(xié)調(diào)，保證選址及其預(yù)審的協(xié)調(diào)，從而滿足當(dāng)下建筑項(xiàng)目的工作需要。如果這兩個(gè)環(huán)節(jié)不能得到協(xié)調(diào)，就難以實(shí)現(xiàn)土地的有效規(guī)劃。

1 城市規(guī)劃與土地使用之間的矛盾分析

1.1城市規(guī)劃與土地規(guī)劃缺乏溝通。

我國在土地空間規(guī)劃上有兩大法定規(guī)則，分別是城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃兩大領(lǐng)域，每個(gè)部分都有著紛繁復(fù)雜的內(nèi)容，而人口統(tǒng)計(jì)和用地規(guī)模的差異同樣不能忽視，這也給規(guī)劃過程中的落實(shí)工作造成了很大的困難。我國的國情特殊，決定了在人均用地，人地關(guān)系土地資源等領(lǐng)域有著許多的棘手的困難需要解決，這也是兩規(guī)必須協(xié)調(diào)的最主要原因。土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃分別由兩個(gè)不同的部門進(jìn)行管理，這是現(xiàn)行的行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，這兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)在行政上是平級(jí)的，其工作范疇主要是在體制內(nèi)進(jìn)行，并且同時(shí)受到上級(jí)部門的指導(dǎo)與監(jiān)管，這與其他行政部門的管理規(guī)范類似。但是同時(shí)，我們可以看到，這樣的管理辦法在空間上相對(duì)封閉，使得土地資源部門和城市規(guī)劃部門的溝通受到了很大的阻力，長期的自主化管理，使得溝通的時(shí)間成本大幅度增加，有不可挽回的形勢(shì)。這種體制內(nèi)的工作安排并不合理，造成了兩個(gè)部門在行政和工作中相互推諉，執(zhí)行力不強(qiáng)的現(xiàn)狀。

1.2土地規(guī)劃不夠成熟。

我國的城市規(guī)劃工作已經(jīng)開展多年，形成了不可小視的工作經(jīng)驗(yàn)，在吸取和借鑒國外優(yōu)秀城市規(guī)劃的方法論的同時(shí)，規(guī)劃編制水平的提高在全國范圍內(nèi)的提高有目共睹，規(guī)劃編制已經(jīng)較為先進(jìn)，科學(xué)性和可操作性已經(jīng)得到了極大程度地提高。與此對(duì)比，土地規(guī)劃在我國的開展較為緩慢，實(shí)施也并不是非常順利，三十年前才開始起步性工作，并且沒有得到深入地貫徹落實(shí)，十五年前的全面展開大會(huì)戰(zhàn)，才使得土地規(guī)劃工作得到全面提升。前兩輪土地規(guī)劃總體編制較為匆忙，許多實(shí)際性問題被暴露出來，土地規(guī)劃的理論指導(dǎo)與從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)都是有待提高的重點(diǎn)部分。

2 統(tǒng)籌兩個(gè)規(guī)劃的措施

2.1建立兩規(guī)相協(xié)調(diào)的規(guī)劃編制體系。

（1）規(guī)劃指標(biāo)的協(xié)調(diào)。第一，要研究人口及人口規(guī)模。在人口統(tǒng)計(jì)方面，統(tǒng)計(jì)、公安、計(jì)生等部門應(yīng)制定可操作性強(qiáng)的方法和措施，對(duì)本地區(qū)流動(dòng)的人口數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，并結(jié)合人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行更新。同時(shí)，對(duì)于環(huán)境容量應(yīng)加強(qiáng)研究能力，使城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃達(dá)到在人口規(guī)模上的同一水平。第二，城市建設(shè)用地規(guī)模劃分。對(duì)城市建設(shè)用地規(guī)模劃定時(shí)，城市總體規(guī)劃不應(yīng)超過土地利用總體規(guī)劃確定的范疇，而且城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃建設(shè)內(nèi)涵上必須保持一致的定義。為了保證城市用地在內(nèi)涵上的一致性，以及保證在用地指標(biāo)上兩個(gè)規(guī)劃的一致性，在兩個(gè)規(guī)劃的用地分類時(shí)應(yīng)盡可能地對(duì)建設(shè)用地的分類保持內(nèi)涵上的定義相同，建設(shè)用地這一大類下的各中類的外延和內(nèi)涵至少要保證相同。

（2）“兩規(guī)”在編制內(nèi)容上進(jìn)行明確分工。“兩規(guī)”在編制內(nèi)容上有很多相似或者相同點(diǎn)，因此務(wù)必明確各自的編制重點(diǎn)，避免在同一編制內(nèi)容上的重復(fù)。土地利用總體規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)放在糧食安全的確保上和耕地的切實(shí)保護(hù)上，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等非農(nóng)用地。本市城市總體規(guī)劃應(yīng)樹立整體觀念，統(tǒng)一規(guī)劃行政管轄范圍內(nèi)的各種類型的工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)，明確各級(jí)、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模、功能定位和發(fā)展方向。

2.2強(qiáng)化區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的銜接。

城市總體規(guī)劃中將逐步增加城市的區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)度和農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)籌力度，在確保健康和諧發(fā)展的同時(shí)，土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)指導(dǎo)思想逐步確立。通過對(duì)城市和農(nóng)村地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，城市支持農(nóng)村，實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，促進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，向產(chǎn)業(yè)集中，郊區(qū)和農(nóng)民向城市集中，構(gòu)建了一個(gè)完整的服務(wù)體系。按照生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，村容整潔，民主管理，鄉(xiāng)風(fēng)文明的原則，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。在嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)循序漸進(jìn)地實(shí)施，提高土地利用效率。合理引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，加強(qiáng)城市反哺農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.3加強(qiáng)建設(shè)用地總量調(diào)控。

調(diào)控城市和農(nóng)村建設(shè)用地的過程中，全面推進(jìn)城市建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)土地集約利用的規(guī)劃目標(biāo)。在長沙市建設(shè)用地總量的測(cè)定中，不僅要充分考慮基本農(nóng)田和其他要素的保護(hù)，也可根據(jù)不同地區(qū)的土地用途管制和發(fā)展的要求，從總量和空間分布角度，與城市總體規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，確保實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃與實(shí)施。

2.4統(tǒng)籌行政部門

從法律制度上講，城市規(guī)劃有相關(guān)的法律法規(guī)作為保障，相比土地規(guī)劃規(guī)劃實(shí)施更加嚴(yán)肅、科學(xué)、有可操作性。從管理角度看，兩規(guī)劃分別由不同行政級(jí)別的管理部門加以編制，兩部門各行其是，缺乏有效的溝通，行政指令措施無法統(tǒng)一，效率低下、浪費(fèi)資源。要統(tǒng)籌兩個(gè)，規(guī)劃必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。城市規(guī)劃與土地規(guī)劃隸屬于兩個(gè)不同的行政部門，兩個(gè)部門的管理模式，管理的側(cè)重點(diǎn)，管理的目標(biāo)，以及管理的方法都不同，這就給城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展造成了阻礙，所以，城市規(guī)劃所隸屬的行政部門與土地規(guī)劃所隸屬的行政部門要及時(shí)進(jìn)行工作交流，統(tǒng)一規(guī)劃意見，或者說，將兩種規(guī)劃各自隸屬的兩個(gè)行政部門合并，為兩種規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展沖破信息的阻礙，制定統(tǒng)一規(guī)劃，得到更好的發(fā)展。這種發(fā)展方式有利于統(tǒng)一行政命令，增強(qiáng)規(guī)劃計(jì)劃的可行性，能夠更好的結(jié)合發(fā)展實(shí)際統(tǒng)籌兩種規(guī)劃的發(fā)展；有利于整個(gè)行政部門形成自下而上與自上而下的管理體系，體現(xiàn)城市規(guī)劃與土地規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的公開性、公平性與透明性，營造公平合理的發(fā)展環(huán)境，為更好的解決發(fā)展問題奠定基礎(chǔ)；能夠增強(qiáng)信息的流動(dòng)性，在發(fā)展出現(xiàn)問題時(shí)，可以及時(shí)的反饋給行政部門，行政部門的管理層又能及時(shí)的解決問題，從而提高了兩種規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展的效率；既顧全了大局，又考慮了土地的局部優(yōu)化利用，提高了經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

2.5建立兩規(guī)相協(xié)調(diào)的規(guī)劃實(shí)施體系。

（1）區(qū)域規(guī)劃體系的構(gòu)建。土地利用總體規(guī)劃是在空間區(qū)域規(guī)劃上的具體實(shí)施，本市城市總體規(guī)劃的主要內(nèi)容則是進(jìn)一步深化，銜接兩者的路途還很遙遠(yuǎn)，除了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和城市建設(shè)用地規(guī)模以外，區(qū)域范圍內(nèi)的資源環(huán)境保護(hù)問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村居民點(diǎn)布局等都是兩者協(xié)調(diào)須首要關(guān)注的問題。（2）整合區(qū)域規(guī)劃管理權(quán)利。法定的權(quán)威機(jī)構(gòu)與區(qū)域規(guī)劃工作的開展是密切相關(guān)的，它可以是負(fù)責(zé)組織規(guī)劃的編制和審核，并監(jiān)督實(shí)施規(guī)劃，使各部門、行業(yè)、區(qū)域位置的觀點(diǎn)和立場(chǎng)相互融洽，并及時(shí)調(diào)整發(fā)展過程中的新問題，進(jìn)一步修改和評(píng)價(jià)計(jì)劃。

3 結(jié)語

在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要時(shí)刻做好城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展工作，統(tǒng)籌發(fā)展的過程中要按照從整體到局部的順序協(xié)調(diào)兩種規(guī)劃的發(fā)展，同時(shí)發(fā)展的方法也要不斷的創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，將城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展不斷注入新的元素。最后，兩種規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展要遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律，結(jié)合實(shí)際，不能為了發(fā)展而發(fā)展，不能盲目發(fā)展，要強(qiáng)調(diào)發(fā)展的科學(xué)性、透明性、公平性。這就需要國家相關(guān)行政部門做好管理工作，把握發(fā)展總體方向，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。將兩種規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展注入這些精神，一定能夠?qū)崿F(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為人民群眾帶來切身的利益。

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