摘 要：行政裁量權(quán)是行政機關(guān)行使行政權(quán)所擁有的選擇權(quán)，裁量權(quán)涉及行政權(quán)的各個方面，其行使的有效性和規(guī)范性將直接影響行政權(quán)的公正和權(quán)威。在行政裁量權(quán)實施的具體情況中發(fā)現(xiàn)行政裁量權(quán)行使的缺陷，如行政裁量事實認(rèn)定錯誤、程序錯誤、超越職權(quán)的裁量行為，提出我國行使行政權(quán)中應(yīng)如何做到有效適度地限制行政裁量權(quán)，從立法、司法、行政等層面進行規(guī)制，維護行政相對人的合法權(quán)益，做到公平、公正。

關(guān)鍵詞：行政裁量權(quán)；超越職權(quán)；權(quán)益；規(guī)制

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）07-0121-02

行政裁量權(quán)是行政權(quán)的核心，涉及行政管理的多個方面。主要涉及相對人的人身及財產(chǎn)權(quán)利，行使主體的多樣化，決定了行政裁量權(quán)較一般權(quán)力更容易濫用，由于存在一定的裁量尺度及行政人員個人主觀判斷的摻雜，行政裁量權(quán)在行使過程中往往會偏離授權(quán)的初衷，侵害行政相對人的利益，甚至是公共利益。但是，法律不可能對行政執(zhí)法中的所有事項做出詳細(xì)的規(guī)定，這就給行政機關(guān)留下了自由裁量的空間，即是法律的彈性規(guī)定。此外，行政執(zhí)法的特點要求行政裁量權(quán)有其存在的必要性，行政執(zhí)法的范圍廣泛，涉及的問題復(fù)雜。為了處理社會管理中出現(xiàn)的問題和突發(fā)事件及預(yù)料將來發(fā)生的新情況，行政機關(guān)需要能動地開展執(zhí)法工作，應(yīng)對各種情況能及時拿出有效的對策，就必然要授予行政機關(guān)靈活處理各種突發(fā)情況的裁量權(quán)。行政裁量權(quán)有濫用的風(fēng)險，但又不能棄之不用，既要靈活地運用裁量權(quán)來為行政服務(wù)，又要嚴(yán)格規(guī)制其恣意性。

一、行政裁量權(quán)實踐中存在的問題

（一）裁量事實錯誤

事實認(rèn)定包括事實是否存在的認(rèn)定和事實性質(zhì)的認(rèn)定，這兩方面的錯誤認(rèn)定都可能造成認(rèn)定事實錯誤而做出違法的裁量行為[1]。行政機關(guān)在處理行政事務(wù)時，根據(jù)事情的表象，結(jié)合自己的主觀認(rèn)識，介于相關(guān)因素的介入，不會細(xì)致地剖析事務(wù)的實質(zhì)，得出對應(yīng)的行政關(guān)系，或是對事情的分析和鑒定與實情有偏差，很容易做出違背客觀情形的決定，即對事實的認(rèn)定錯誤而導(dǎo)致其做出錯誤的裁量行為。譬如，針對一個違法行為，行政機關(guān)由于自己對于事實性質(zhì)的認(rèn)定錯誤，應(yīng)該采取行政強制措施的采取行政處罰。行政強制措施是行政機關(guān)基于行政目的而對相對人的人身、財產(chǎn)和行為采取的強制性措施，而行政處罰是行政機關(guān)和其他行政主體依據(jù)法定職權(quán)，對違反行政法規(guī)的相對人采取的行政制裁。二者重疊的部分是對象都可以是違法行為。這就要求行政機關(guān)應(yīng)做到認(rèn)真分析事實，做出正確的裁定。

（二）違反程序的裁量

法律程序是指人們遵循法定的時限和時序并按照法定的方式和關(guān)系進行法律行為，法律程序是以法定時間和法定空間方式作為基本要素的，具有形式性。一套完善的行政執(zhí)法程序是監(jiān)督行政自由裁量權(quán)行使的重要標(biāo)桿，鑒于我國的行政程序法的不完善，致使行政機關(guān)在行使職權(quán)時有很大的自由裁量幅度，容易發(fā)生故意延遲，肆意省略必經(jīng)的程序，隨意褫奪公民的聽證權(quán)等現(xiàn)象。如：《行政強制法》的一般程序規(guī)定：（1）出示執(zhí)法身份證件；（2）通知當(dāng)事人到場；（3）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；（4）現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或則蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；行政人員的行使行政權(quán)時，往往有如下一些踐踏程序的做法：需通知當(dāng)事人到場的沒有履行通知的義務(wù)，告知了采取強制措施的依據(jù)，卻不告知救濟途徑，這樣就給當(dāng)事人以行政人員辦事不負(fù)責(zé)的印象，進而使政府失去當(dāng)事人的信任。行政人員有時也不會聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，靠自己的臆斷來行使行政權(quán)，法律明文規(guī)定的執(zhí)法程序，做政人員不能嚴(yán)格遵守，這是執(zhí)法程序中常見的現(xiàn)象。

（三）超越職權(quán)實施裁量

行政主體在做出具體行政決定或裁決時，沒有考慮到應(yīng)當(dāng)考慮的情形或是考慮了不該考慮的情形。行政機關(guān)所考慮的情形法律沒有相應(yīng)的規(guī)定，是為超越法定權(quán)限，抑或是行政機關(guān)沒有考慮到法律明示或默示的情形[2]。任何一個不當(dāng)?shù)目紤]都會影響行政決定的正確性，損害相對人的合法權(quán)益，就是超越職權(quán)的裁量行為。例如：《道路交通安全法》第96條規(guī)定：偽造、變造或者使用偽造、變造的機動車登記證書、號牌、行駛證、駕駛證的，由公安機關(guān)交通管理部門予以收繳，扣留該機動車，處十五日以下拘留，并處二千元以上五千元以下罰款。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中會出現(xiàn)濫用職權(quán)行使權(quán)力的情況，法條規(guī)定扣留該機動車，拘留并處相應(yīng)的罰款，執(zhí)法人員很可能為圖方便而超額罰款，抵消拘留的并處處罰措施。

二、規(guī)制行政裁量權(quán)的對策

（一）行政程序規(guī)制

信息公開制度，信息公開是指凡涉及相對人權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料時，除法律規(guī)定應(yīng)予保密的外，有關(guān)機構(gòu)應(yīng)依法向社會公開，使其他組織機構(gòu)和公眾可以基于正當(dāng)理由盡可能簡便的獲得上述信息。信息公開是程序規(guī)制的重要手段，通過公開，相對人能積極地參與行政程序的決策中來，表達(dá)自己的意愿，同時監(jiān)督和約束行政裁量權(quán)的行使，還能加強民眾對政府的信任感，繼而積極地配合行政權(quán)的行使，推進服務(wù)型政府的建設(shè)進程。

法律規(guī)定的公開制度，包括以下幾點：首先，公開職權(quán)依據(jù)。事先向社會公布抽象行政權(quán)的行使依據(jù)?！缎姓幜P法》規(guī)定：“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！逼浯危畔⒐_是行政相對人參與行政程序，主張和尋求自身權(quán)益保護的重要前提?！墩畔⒐_條例》規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、電視等便于公眾知曉的方式公開。再次，行政決定的公開。行政機關(guān)做出行政決定后，須向行政相對人公開，讓相對人知曉行政決定，順利地執(zhí)行行政決定。信息公開要求行政機關(guān)主動公開或應(yīng)相對人請求公開相關(guān)事務(wù)，公開展示其進行自由裁量時所考慮的相關(guān)因素，使公民和社會可以更好地評價行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)的正當(dāng)性、合理性，從而對自由裁量權(quán)的濫用起到預(yù)防控制作用4[3]。

（二）行政監(jiān)督規(guī)制

行政監(jiān)督，指行政系統(tǒng)的上級機關(guān)對下級機關(guān)的行政行為的監(jiān)督。行政主體提升自己的認(rèn)識水平對制約裁量權(quán)起實質(zhì)作用。裁量權(quán)的行政監(jiān)督規(guī)制，靠行政權(quán)自身的管理和救濟制度來實現(xiàn)。譬如行政復(fù)議、行政監(jiān)察等方式。行政層級監(jiān)督。行政機關(guān)須說明行政決定的依據(jù)，行政意圖報上級機關(guān)，向上級機關(guān)說明裁量依據(jù)和行為后果。便于上級機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，規(guī)范裁量瑕疵。行政監(jiān)督強調(diào)上級機關(guān)監(jiān)督對下級機關(guān)的行為，以及下級對上級的監(jiān)督。上級對下級的監(jiān)督主要體現(xiàn)在：上級審查下級機關(guān)做出的裁量行為是否有相關(guān)的法律依據(jù)，且是否符合法律的規(guī)定，是否存在超越權(quán)限的情形，濫用權(quán)力實施裁量等情形。下級機關(guān)是隸屬于上級機關(guān)的，并受其領(lǐng)導(dǎo)，所以上級對下級的監(jiān)督是可行的。而在我國下級對上級的監(jiān)督是難以實現(xiàn)的，應(yīng)該突破這種權(quán)力壓制的模式，推行下級監(jiān)督的方法，這是由于下級機關(guān)掌握著原始的行政資源，對上級的決策做出建議和評價有利于科學(xué)的行政。

（三）司法機關(guān)規(guī)制

行政裁量基準(zhǔn)是我國從行政實務(wù)中總結(jié)的規(guī)制裁量權(quán)的制衡機制。裁量基準(zhǔn)是行政機關(guān)制定的抽象規(guī)則。司法審查行政裁量基準(zhǔn)，是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約，它所體現(xiàn)的內(nèi)在憲政理念是法律規(guī)則的最高性和權(quán)威性。英國法律規(guī)定：行政機關(guān)可以制定行政法令和規(guī)章，法院有權(quán)對行政機關(guān)行使公權(quán)力的行為進行審查。美國的三權(quán)分立的制度，法院有權(quán)解釋國會制定的法律，有權(quán)解釋行政法規(guī)的含義，對行政裁決進行司法審查。”[4]

抽象行政行為指行政機關(guān)針對不特定多數(shù)人制定的，具有普遍約束力的行為規(guī)則[5]。在我國，抽象行政行為是不可訴的。依據(jù)是行政訴訟法的規(guī)定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對“行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟。對行政行為的合法性是可以提起訴訟，而其裁量依據(jù)的合理性是不能提起審查的。行政復(fù)議法規(guī)定可以對國務(wù)院、縣級以上各級政府及其工作部門的規(guī)定的合法性提起審查。在對行政裁量行為提起行政訴訟時，可以借鑒行政復(fù)議法關(guān)于對做出行政行為的依據(jù)的合法性提起審查的做法，相對人認(rèn)為行政機關(guān)做出的行政裁量行為侵犯其權(quán)利時，也可以對行政行為的依據(jù)一并進行司法審查?？梢栽谛姓V訟中一并對裁量依據(jù)的合法性提請審查。

（四）公眾監(jiān)督

任何的行政行為均涉及各方利益的平衡，可能是私利與公利之間的平衡，也可能是私利之間的利益平衡。行政機關(guān)需要平衡各方利益沖突后做出行政行為。

公民監(jiān)督行政裁量權(quán)的方式為：參與行政裁量權(quán)的行使過程，在此過程中，公民的地位發(fā)生了積極的轉(zhuǎn)化，是裁量行為的參與者，公民可以表達(dá)自己的意志和訴求，行政機關(guān)必須兼顧相對人的利益訴求。在我國的法治實踐的進程中，基本確立了公民參與行政裁量的控制框架，即公民參與約束裁量權(quán)的正式途徑。同時非正式途徑也得以發(fā)展。正式途徑指行政主體做出裁量決定時，應(yīng)聽取相對人的意見。對于未聽取建議而做出裁量，侵害公民權(quán)利的，應(yīng)被審查。行政主體做出具體行政行為時相對人享有申辯、請求聽證的權(quán)利，在行政立法過程中舉行專家咨詢、論證會等?！缎姓幜P法》規(guī)定：行政主體對行政相對人實施行政處罰時，當(dāng)事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。第二，非正式途徑，指在行政決策過程中，法律沒有規(guī)定公民參與的制度，但公民主動地參與行政決定的過程或行政機關(guān)邀請公民參與，共同做出行政決定[6]。公民基于利益表達(dá)與維護、反映客觀情況等目的，主動參與行政決策指出行政工作中不足之處，督促政府提高服務(wù)質(zhì)量，體察民情。途徑主要有信訪、舉報、游說等形式。行政機關(guān)對某些社會公共問題是作為還是不作為以及如何作為并不是一個能夠判斷是否合法的問題，如城市教育資源的分配、低收入人群的生活保障等。這就需要公民的主動參與對行政機關(guān)施加一定的壓力，迫使其有效地行使行政裁量權(quán)。主動邀請公民參與行政決策，如接觸關(guān)鍵人物、公民調(diào)查、民主懇談會等形式。通過這些形式，行政機關(guān)能夠獲得更加全面的信息，有利于行政決策的科學(xué)性、合理性。優(yōu)點：彌補有限理性的缺陷，防止行政機關(guān)在行使裁量權(quán)過程中由于知識的不足而導(dǎo)致裁量的錯誤；綜合權(quán)衡各方利益，避免行政裁量的利益失衡。

參考文獻(xiàn)：

[1]粟慶.淺析我國行政自由裁量權(quán)試用中的問題及控制[J].考試周刊2009，7(6):225.

[2]王名揚.英國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1987:172.

[3]孫愛華.行政程序控制行政自由裁量權(quán)的研究[D].北京:北京師范大學(xué)法學(xué)系，2001.

[4]王名揚.美國行政法[M].北京:中國法制出版社，2005:712.

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:高等教育出版社，2004:198.

[6]姜明安.新世紀(jì)行政法發(fā)展的方向[J].中國法學(xué)，2002，（1）:79.