摘 要：生態(tài)移民政策被廣泛地運用于我國西部地區(qū)的生態(tài)保護與建設(shè)當中。通過對阿拉善孿井灘生態(tài)移民示范區(qū)的調(diào)查與研究，深入了解當?shù)啬撩竦纳瞵F(xiàn)狀，分析示范區(qū)現(xiàn)存的問題，并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：生態(tài)移民政策；阿拉善盟；對策與建議

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）07-0093-02

一、孿井灘生態(tài)移民示范區(qū)移民現(xiàn)狀

1.示范區(qū)概況

孿井灘生態(tài)移民示范區(qū)位于阿拉善左旗嘉爾嘎勒賽漢鎮(zhèn)境內(nèi)，東北與銀川市相望，東南與青銅峽、中衛(wèi)市相接，西與阿左旗騰格里鎮(zhèn)毗鄰。示范區(qū)規(guī)劃面積為24萬畝，設(shè)計面積17萬畝，開墾面積11.3萬畝，總?cè)丝?.1萬人，轄14個嘎查（社區(qū)），主要由蒙、漢、回等民族組成，其中漢族占65.5%，蒙古族占34.4%，回族占0.1%。境內(nèi)地貌類型以沙漠和荒漠草原為主。

20世紀90年代，阿拉善盟提出了轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略。孿井灘生態(tài)移民示范區(qū)作為阿盟實施轉(zhuǎn)移發(fā)展戰(zhàn)略的移民安置基地，1991年開發(fā)建設(shè)，1994年開始移民搬遷，先后搬遷安置阿左旗、阿右旗33個蘇木（鎮(zhèn)）87個嘎查的生態(tài)移民1588余戶5456人，安置困難企業(yè)、國營農(nóng)牧林場（站）下崗職工近千人，為全盟乃至全區(qū)的生態(tài)修復(fù)、屯墾守邊做出了貢獻。

2.生態(tài)移民后示范區(qū)居民生活現(xiàn)狀

在示范區(qū)從事農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)民大部分是生態(tài)移民。由于這些生態(tài)移民的經(jīng)濟基礎(chǔ)差，搬遷到示范區(qū)后，在舉家搬遷、平田整地、建房、農(nóng)機具購置、必要的生活用品添置方面的硬性投入均在3—5萬元之間。同時，由于示范區(qū)的移民開發(fā)未列入國家移民項目，這些搬遷牧民未享受國家、自治區(qū)移民搬遷的有關(guān)補助，加上示范區(qū)地區(qū)氣候條件干旱（年平均降雨量僅147毫米）、土壤肥力較差、不能進行規(guī)模種植等原因，農(nóng)民種植成本高、生活困難，收入處于阿拉善盟農(nóng)民最低水平。據(jù)民政部門統(tǒng)計，示范區(qū)現(xiàn)有低保戶363戶788人，低保邊緣困難戶210戶653人，兩者占示范區(qū)總?cè)丝诘?3%。

實施生態(tài)移民政策以來，示范區(qū)堅持走由農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟為主向工業(yè)經(jīng)濟為主的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之路，其經(jīng)濟發(fā)展方式的逐漸轉(zhuǎn)變給農(nóng)牧民的生活帶來了深刻的變化，并逐漸向著水、電、路、訊全覆蓋的目標邁進。（1）農(nóng)牧業(yè)方面：農(nóng)業(yè)機械化水平不斷提高，米、油葵、棉花等優(yōu)勢農(nóng)作物基本實現(xiàn)了機械化作業(yè)，綜合機械化水平達84%。結(jié)合科技下鄉(xiāng)工作，大力開展農(nóng)牧民技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)工作，組織實施新型農(nóng)牧民科技培訓(xùn)工程，確定阿盟電大為示范區(qū)培訓(xùn)基地。（2）工業(yè)方面：2011年農(nóng)牧區(qū)勞動轉(zhuǎn)移培訓(xùn)500人，轉(zhuǎn)移就業(yè)350人，就業(yè)率70%；2011年5月，自治區(qū)人民政府批準示范區(qū)加掛內(nèi)蒙古阿拉善葡萄墩工業(yè)園區(qū)牌子，并納入自治區(qū)級工業(yè)園區(qū)管理，成為自治區(qū)第46個、我盟第2個自治區(qū)級工業(yè)園區(qū)。（3）基礎(chǔ)設(shè)施方面：按照現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展要求，完善科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新科技服務(wù)內(nèi)容。示范區(qū)已初步建立起了電視、電腦網(wǎng)絡(luò)、電話“三電合一”的信息傳輸通道，實行全覆蓋；與網(wǎng)通公司聯(lián)手，共同建設(shè)“農(nóng)事通”信息服務(wù)網(wǎng)，通過手機短信把農(nóng)牧業(yè)氣象信息及時快速傳送給農(nóng)牧民。（4）政策實施方面：國家草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策的實施，促進了牧民生產(chǎn)生活水平的提高。孿井灘總體農(nóng)牧民人均純收入較搬遷農(nóng)牧民人均純收入略高，牧業(yè)嘎查收入高于農(nóng)業(yè)嘎查收入。搬遷移民現(xiàn)金年人均收入相較于原先的低于300元，增加了28倍。新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率達到92%，移民子女就學(xué)率達到100%，計劃生育率到達100%。

搬遷移民解決了基本生活問題，實現(xiàn)了貧困向溫飽的轉(zhuǎn)變。隨著加大招商引資力度和加快推進項目建設(shè)，目前工業(yè)經(jīng)濟也初具規(guī)模，但成效尚不明顯，第三產(chǎn)業(yè)更是剛剛起步，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難度頗大。

二、孿井灘生態(tài)移民示范區(qū)存在的主要問題

1.水資源短缺

阿拉善歷來以畜牧業(yè)為基礎(chǔ)，且又處于極干旱少雨，慣稱十年九旱的荒漠化地區(qū)，騰格里等三大沙漠橫貫全境，沙漠面積占三分之一，自然條件異常嚴酷。導(dǎo)致示范區(qū)水資源缺乏，雖然有5 000萬立方米的黃河水指標，但是每年都在按比例縮減，隨著供水逐年減少，農(nóng)業(yè)用水矛盾越來越不可調(diào)和，“水困”問題日益突顯。而且孿井灘揚水灌溉工程從寧夏中衛(wèi)市北干渠引水，經(jīng)四級泵站揚水到灌區(qū)。由于在揚水灌溉工程中存在電損、水損，且種植業(yè)需水量大，水資源供不應(yīng)求，所以示范區(qū)水價一直居高不下?！八А眴栴}也成為示范區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展的制約因素之一。根據(jù)2011年的調(diào)查情況，以玉米為例（占總播面積的50%），玉米畝均種植成本為704元，其中水費支出為225元，占總成本32%。水費支出比例如此之高，由此可見，“水困”問題是示范區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民致富的瓶頸。而“水困”問題難以解決，電價也就居高不下，由于揚水灌溉工程提灌電價過高，雖然一度調(diào)整水價電價，但是農(nóng)業(yè)種植成本仍然居高不下，農(nóng)民生產(chǎn)生活仍然沒有脫離貧困。在此次對當?shù)鼐用竦膯柧碚{(diào)查統(tǒng)計中，有80%的居民認為生態(tài)移民后最大的問題就是水資源短缺。

2.農(nóng)牧民增收困難

孿井灘搬遷農(nóng)牧民收入渠道單一，收入水平偏低，主要原因有：一是農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，輸水渠道先天不足，且嚴重老化，2000多公里農(nóng)渠未進行水泥防滲襯砌、防護林薄弱防風(fēng)效果差。二是孿井灘灌區(qū)土壤相對瘠薄，大部分農(nóng)田屬于中低產(chǎn)田，加之長期以來的高水價運行，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入高，效益比較差，影響了農(nóng)民的收入。三是搬遷農(nóng)牧民底子薄，大多還比較貧窮。全鎮(zhèn)60歲以上的老齡人口和殘疾人口達883人（其中殘疾人180人），占全鎮(zhèn)總?cè)丝诘?％，這些農(nóng)牧民基本喪失勞動力，生活極度困難。同時全鎮(zhèn)現(xiàn)有低保戶213戶518人，占嘉鎮(zhèn)總戶數(shù)的7.7%，生活水平低下。四是種養(yǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)及特色優(yōu)質(zhì)品牌尚未形成，種植養(yǎng)殖規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展艱難。五是嘉鎮(zhèn)屬荒漠、半荒漠草原區(qū)，春季沙塵暴頻繁發(fā)生，旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、凍災(zāi)接連不斷，使農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)受災(zāi)頻繁。六是由于揚水灌溉工程提灌電價過高，導(dǎo)致了灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價格過高，農(nóng)業(yè)種植成本居高不下，造成農(nóng)民增收困難。

3.補獎?wù)哂写晟?/p>

由于生態(tài)移民示范區(qū)的特殊性，特在示范區(qū)實行生態(tài)保護補助獎勵機制。按照要求，從2011年起，尚未到期的退牧還草項目區(qū)全部轉(zhuǎn)入補獎機制區(qū)，已到期的退牧還草工程區(qū)按照劃定的草場功能區(qū)享受相應(yīng)補獎?wù)?。但是補獎?wù)卟]有取得預(yù)期效果，主要原因有：一是示范區(qū)重點生態(tài)保護區(qū)牧民人口多，人均占有草場面積小，人均享受資金不到9000元，享受補貼資金相對較少；二是草原補獎機制項目區(qū)面積大、人口多、涉及面廣、路途遠且路況差，落實補獎機制任務(wù)重，開支大，且禁牧區(qū)10萬畝安排1個管護員，路途遠、管理難度大；三是示范區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起步晚，財政底子薄，補獎機制實施中各項配套政策落實難。四是搬遷移民在轉(zhuǎn)移安置時，按照當時的政策，分配土地作為生產(chǎn)資料并轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)戶。在1998年二輪草原承包時，未劃分草牧場，享受惠農(nóng)政策外沒有享受其他政策。2011年，國家實施草原補獎?wù)?，?dǎo)致部分搬遷戶多次上訪要求享受草原補獎?wù)撸嬖谏鐣环€(wěn)定因素。

三、改善生態(tài)移民示范區(qū)居民生活現(xiàn)狀的對策建議

1.著力解決生態(tài)移民區(qū)水資源短缺的現(xiàn)狀

（1）改變大水漫灌的灌溉方式，努力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，采用滴灌、噴灌的方式進行農(nóng)業(yè)灌溉。（2）通過農(nóng)業(yè)項目做足做好農(nóng)業(yè)工程節(jié)水工作，示范區(qū)通過國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、土地整理項目、小型農(nóng)田節(jié)水灌溉補助等項目的實施從根本上改變農(nóng)業(yè)灌區(qū)基礎(chǔ)條件薄弱的局面。（3）通過健全制度來規(guī)范農(nóng)業(yè)用水。示范區(qū)繼續(xù)實行“以水定植、定額供水”的制度，禁止大畦漫灌，推行“一畝二畦”或“二畝三畦”的小畦田灌溉模式。（4）通過報刊、電視等新聞媒體大力宣傳農(nóng)業(yè)節(jié)水知識，普及農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，不斷更新提高農(nóng)民節(jié)水觀念和節(jié)水技術(shù)。（5）上級部門能夠繼續(xù)加大惠民力度，將高揚程電價再度給予調(diào)整，希望能夠免收提灌電費，切實減輕農(nóng)民的負擔。

2.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入

（1）是通過產(chǎn)業(yè)化調(diào)整政策增加農(nóng)牧民收入，認真落實國家關(guān)于扶持農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營重點龍頭企業(yè)的各項優(yōu)惠政策，使稅收減免、貸款扶持等項政策落到實處。（2）改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合試點工作，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。（3）走農(nóng)牧業(yè)機械化道路，發(fā)展有機農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)區(qū)養(yǎng)殖業(yè)及特色產(chǎn)業(yè)，加大新興技術(shù)的投入力度，加強防護林體系的建設(shè)，大力推廣沼氣利用和秸稈轉(zhuǎn)化，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境。（4）是推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。在推進城鄉(xiāng)一體化進程中，把發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)納入規(guī)劃中來。加大小城鎮(zhèn)建設(shè)，在示范區(qū)建立起一個多行業(yè)、多層次、功能齊全、設(shè)施配套的農(nóng)村社會化服務(wù)體系，鼓勵社區(qū)服務(wù)、居民服務(wù)、家政服務(wù)、餐飲、商貿(mào)流通等創(chuàng)業(yè)和就業(yè)成本較低、增長潛力較大的三產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，達到服務(wù)于農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，方便農(nóng)牧民生產(chǎn)，增加農(nóng)牧民收入的目的。（5）進一步加大對外開放和招商引資力度，增加對農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的投入。優(yōu)化整合各項涉農(nóng)資金，向農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目傾斜，發(fā)揮綜合效益。金融部門也要加大對農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的信貸支持，對重點龍頭企業(yè)在基礎(chǔ)建設(shè)、土地使用、用電價格等方面給予優(yōu)惠扶持。

3.完善草原補獎?wù)撸瑢⒀a獎?wù)呗鋵嵉轿?/p>

（1）針對示范區(qū)草原禁牧任務(wù)成本高、標準低，禁牧區(qū)10萬畝僅安排一個管護員，面積過大，管理難度大，為便于管理，建議五萬畝安排一個管護員。（2）示范區(qū)補獎機制項目區(qū)面積大、人口多，落實草原補獎機制任務(wù)重，開支大，建議用草原補獎資金1%-2%作為落實草原生態(tài)補獎機制的監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)類費用。（3）結(jié)合個別項目實施了農(nóng)牧民養(yǎng)老保險制度，解除了農(nóng)牧民從事非牧業(yè)生產(chǎn)的后顧之憂，以提高牧民響應(yīng)草原生態(tài)保護補獎機制的積極性。（4）落實好草原“雙權(quán)一制”的落實，尤其是草原承包到戶，能夠進一步明確草原主體，牧民建設(shè)草原、保護草原、合理利用草原的積極性得以提高。

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