摘 要：內(nèi)蒙古在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中出現(xiàn)了大批失地農(nóng)牧民，失地農(nóng)牧民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、子女受教育等問題如何解決成為社會最關(guān)心的問題之一。唯有建立起完善的失地農(nóng)牧民社會保障制度，才能從根本上解決這一難題，最終推動區(qū)內(nèi)經(jīng)濟與社會和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)牧民；社會保障；問題；對策

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）07-0089-02

改造老城區(qū)、擴張新城區(qū)、建立工業(yè)園區(qū)和改善公共服務(wù)設(shè)施等成為內(nèi)蒙古多數(shù)地方政府推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要舉措，因此城鄉(xiāng)接合部的大量土地被征用，大批農(nóng)牧民失去土地。僅2011年，內(nèi)蒙古城市建設(shè)征用土地面積總計達27.92平方公里[1]；截至2008年年底東勝區(qū)和康巴什新區(qū)建設(shè)兩地共征用農(nóng)民土地2 931 887畝，6 553戶農(nóng)民失去土地，涉及人口數(shù)累計達50 135人[2]。失去土地就意味著喪失了建立在土地基礎(chǔ)上的政治權(quán)力、經(jīng)濟權(quán)力和生活保障。游離于城市與鄉(xiāng)村、農(nóng)民與市民的失地農(nóng)牧民，其隊伍不斷壯大，切實解決他們的社會保障難題，既是社會問題又是政治問題。

一、內(nèi)蒙古失地農(nóng)牧民社會保障制度存在的問題

失地農(nóng)牧民社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配的制度，對失地農(nóng)牧民的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度，其本質(zhì)是維護社會公平，進而促進社會穩(wěn)定發(fā)展[3]。內(nèi)蒙古失地農(nóng)牧民社會保障制度建設(shè)滯后與經(jīng)濟快速發(fā)展不相協(xié)調(diào)，雖取得了一定成就，但落后于東部沿海地區(qū)。

（一）法律體系不健全

西方國家征地內(nèi)容法律規(guī)定明確且體系健全。在土地征用方面，西方各國憲法和法律都明確規(guī)定公益目的性是征地的唯一正當(dāng)理由，征地程序在議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監(jiān)督下進行，充分保證了農(nóng)牧民的知情權(quán)和參與權(quán)。我國法律規(guī)定較模糊，法律體系不完善，多以意見、通知等形式出現(xiàn)，法律效力不高。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府出臺的《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)開發(fā)秩序依法保護環(huán)境保護民生的指導(dǎo)意見》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)自治區(qū)勞動和社會保障廳關(guān)于做好被征地農(nóng)牧民培訓(xùn)就業(yè)和社會保障工作實施意見的通知》。當(dāng)農(nóng)牧民合法權(quán)益受到侵害時，無法找到明確的法律依據(jù)維權(quán)，這是導(dǎo)致近幾年區(qū)內(nèi)征地出現(xiàn)惡性群體事件的原因之一。地方政府常借公益目的性之名，通過低征高賣土地謀取暴利，變成依靠出賣土地維持地方財政的“土政府”。征地程序上，地方政府的行政命令越于法律之上。

（二）社會保障制度內(nèi)容比較單一

內(nèi)蒙古失地農(nóng)牧民的社會保障制度內(nèi)容主要包括最低生活保障、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，關(guān)于失業(yè)保險、失地農(nóng)牧民就業(yè)培訓(xùn)及子女受教育問題和對他們提供法律援助甚少。如鄂爾多斯市將所有失地農(nóng)民都納入到養(yǎng)老保障體系中；所有失地農(nóng)民都要參加新農(nóng)合和大病統(tǒng)籌，2009年困難群體每人可獲得1 750元的最低生活保障費。失地農(nóng)牧民的安置方式地方多采取一次性貨幣安置政策，沒有將貨幣安置、招工安置、入股安置、劃地安置、住房安置、社會保險結(jié)合起來。單一的社會保障內(nèi)容與簡化的安置方式導(dǎo)致失地農(nóng)牧民未來無保障。

（三）多元化就業(yè)機制尚未建立

失地農(nóng)牧民缺乏必要的生活技能，政府消極不作為方式更加劇了其就業(yè)難度。大多數(shù)自謀職業(yè)者以在工地、飯店打零工為主，工作穩(wěn)定性差。開發(fā)商和企業(yè)就地吸納勞動力能力低。失地農(nóng)牧民職業(yè)教育培訓(xùn)的多元化投入機制尚未建立起來，農(nóng)牧民職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費主要依賴國家和地方政府投資，行業(yè)、企業(yè)等社會力量很少參與，造成職業(yè)教育的培訓(xùn)經(jīng)費嚴重不足[4]，培訓(xùn)經(jīng)費落實不到位，被占用、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。職業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)標準化程度低，設(shè)施相對陳舊，場所小，培訓(xùn)人員基本的實習(xí)機會得不到保障。培訓(xùn)內(nèi)容沒有充分考慮農(nóng)牧民的文化素質(zhì)、接受能力及就業(yè)意向，常流于形式。有些地方政府向取得證書的培訓(xùn)人員給予3 000元補貼，但培訓(xùn)后能否順利就業(yè)未充分考慮。

（四）社會保障基金籌資渠道單一

土地補償安置費及土地轉(zhuǎn)讓收益是失地農(nóng)牧民社會保障基金的主要來源，企業(yè)贊助、征地單位資助和個人捐款少。有些地方政府規(guī)定，從出讓土地凈收益中按比例支出，但這些經(jīng)費往往不能如實落實，甚至還存在被挪用、擠占和截留的不良現(xiàn)象。失地農(nóng)牧民社會保障基金有的由地方政府、村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)牧民三者共同承擔(dān)。在土地征用補償利益分配中，地方政府獲得總額的60%—70%，集體經(jīng)濟組織為25%—30%，最后到農(nóng)民手里只有5%—10%，但實際中失地農(nóng)牧民所繳納的費用占社會保障基金比例最大，利益的獲得與責(zé)任的承擔(dān)嚴重不匹配，有失公平。

二、完善內(nèi)蒙古失地農(nóng)牧民社會保障制度的對策建議

城市化應(yīng)當(dāng)有利于農(nóng)民富裕，而不是造成農(nóng)民大批失地失業(yè)；應(yīng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴大社會不公平[5]。完善失地農(nóng)牧民社會保障制度，縮小與城市居民的差距勢在必行。

（一）加快法律體系建設(shè)，構(gòu)建法律保障網(wǎng)

提高失地農(nóng)牧民權(quán)益的法律地位并上升到國家意志層面。以法律取代意見、規(guī)范性文件等形式，還要將失地農(nóng)牧民權(quán)益寫入法律中，法律內(nèi)容規(guī)定要具體，以增強可行性和可操作性。法律內(nèi)容具有前瞻性，起到防患于未然的作用，不要等到惡性事件發(fā)生后才意識到彌補這一領(lǐng)域的法律空白。制定法律之前應(yīng)深入調(diào)查，廣泛征求失地農(nóng)牧民意見。對失地農(nóng)牧民提供無償法律援助，維護弱勢群體利益。根據(jù)需要，自治區(qū)人民政府將法律文件以蒙漢兩種文字下發(fā)到地方各級政府，切實維護失地農(nóng)牧民權(quán)益。

（二）擴充失地農(nóng)牧民社會保障制度內(nèi)容

豐富失地農(nóng)牧民社會保障制度內(nèi)容，涵蓋社會保險、最低生活保障、子女受教育費用、失地農(nóng)牧民就業(yè)培訓(xùn)及健康水平和環(huán)境污染補償機制等。擴充后再逐步與城市社會保障制度銜接，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌發(fā)展。首先保證所有失地農(nóng)牧民享有養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險待遇，確保任何一位失地農(nóng)牧民不因失去土地而因病致貧、因病返貧、無錢養(yǎng)老，解除他們的后顧之憂。因資源開發(fā)而失去部分土地的農(nóng)牧民，仍生活在礦區(qū)周圍，還應(yīng)將農(nóng)牧民的健康水平、慢性病預(yù)防納入醫(yī)療保險，定期為他們免費體檢。政府有義務(wù)為暫時找不到工作的失地農(nóng)牧民提供不超過24個月的失業(yè)救濟，領(lǐng)取失業(yè)救濟金24個月后仍未就業(yè)的人員，再納入到最低生活保障制度中。對于傷、老、病、殘、喪失勞動能力的困難群體提供最低生活保障，最低生活標準依當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和消費水平而定，不低于征地前的生活水準。子女受教育費用可根據(jù)地方財政收支狀況酌情給予補貼。例如鄂爾多斯市政府對于通過國家統(tǒng)一考試，并取得本科、?？?、高中（中專）的完全失地農(nóng)牧民子女分別每人給予3萬、1.5萬和0.5萬元的補貼。

（三）開發(fā)多元化的就業(yè)機制

堅持以市場為導(dǎo)向，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，改善就業(yè)環(huán)境，促進被征地農(nóng)牧民充分就業(yè)。政府鼓勵引導(dǎo)企事業(yè)單位、社區(qū)吸引被征地農(nóng)牧民就業(yè)[6]，對于就地吸收農(nóng)牧民就業(yè)的企業(yè)在稅收方面給予優(yōu)惠；礦山企業(yè)有責(zé)任優(yōu)先安排被占地、受影響的礦區(qū)居民及其子女在該企業(yè)就業(yè)。支持被征地農(nóng)牧民自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，對自主創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)指導(dǎo)，低息甚至無息貸款。服務(wù)機構(gòu)積極探索建立市場經(jīng)濟條件下促進失地農(nóng)牧民就業(yè)的長效機制[6]。培訓(xùn)機構(gòu)秉承“先簽單，后培訓(xùn)”和“誰培訓(xùn)，誰負責(zé)”的服務(wù)理念，根據(jù)市場需求對培訓(xùn)內(nèi)容做適當(dāng)調(diào)整，提升農(nóng)牧民勞動素質(zhì)。加強培訓(xùn)經(jīng)費落實的監(jiān)管力度，確保培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)施現(xiàn)代化、實驗場所標準化、實習(xí)機會經(jīng)?；?。

（四）拓寬社會保障基金籌資渠道，完善基金運行機制

充足的社會保障基金來源是失地農(nóng)牧民社會保障制度得以順利運行和可持續(xù)發(fā)展的前提條件。失地農(nóng)牧民社會保障基金籌資堅持“以地方政府和村一級集體經(jīng)濟組織為主，農(nóng)牧民個人為輔”的籌資模式，這種籌資模式充分體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的對等與統(tǒng)一。地方政府和集體經(jīng)濟組織按一定比例所繳納的社會保障基金統(tǒng)一納入到社會統(tǒng)籌賬戶中，農(nóng)牧民所繳納的資金歸為個人賬戶。大力發(fā)展征地單位出資的籌資渠道，積極吸引企業(yè)和個人捐款，多渠道保障社會保障基金來源的可持久性。

社會保障基金運營方面，交私營機構(gòu)管理，也可交由銀行和非銀行金融機構(gòu)經(jīng)營管理，并引入競爭機制，來促進基金的保值增值[7]。也可以交由信譽好的商業(yè)保險公司托管，托管費用從社會保障基金增值收益中支出。在區(qū)內(nèi)勞動與社會保障部門或財務(wù)部門設(shè)立一個專門從事失地農(nóng)牧民社會保障基金存儲和管理的機構(gòu)，實行收支兩條線和財政專戶管理。管理和經(jīng)營機構(gòu)分設(shè)，做到見錢不管賬，管錢不見賬，防止弄虛作假行為的出現(xiàn)。

社會保障制度是當(dāng)代社會不可缺失的福利機制，是社會發(fā)展的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”[8]。地理位置的特殊性和民族的區(qū)域性，要求必須建立失地農(nóng)牧民社會保障制度，這種接近城鎮(zhèn)社會保障制度的過渡性保障制度，可以彌補城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下社會保障制度的不足，維護失地農(nóng)民的基本生活保障權(quán)益[9]。逐步實現(xiàn)看病、就業(yè)、子女教育等方面與城市居民享受同等待遇，縮小城鄉(xiāng)差距，維持社會穩(wěn)定，促進民族團結(jié)，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟與社會和諧發(fā)展。

參考文獻：

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[5]朱明芬，李一平.失地農(nóng)民利益保障問題已到了非解決不可的地步[J].調(diào)研世界，2002（12）：32-34.

[6]內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳.關(guān)于做好被征地農(nóng)牧民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的實施意見[EB/OL].http://www.chinahrd.net/law/market-and-obtain/2006/0918/3303.html.

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[9]王克強.從地產(chǎn)對農(nóng)民的生活保障效用談農(nóng)村社會保障機制建設(shè)的緊迫性[J].社會科學(xué)研究，2000（2）：94-97.