摘 要：“外國代理人”問題既是一個歷史問題，也是一個現(xiàn)實問題。不同的國家及其政府對待“外國代理人”的態(tài)度是不盡相同的。通過以美國為研究樣本，分析美國在“外國代理人”問題上的政策與態(tài)度，從中剖析其對于我國在社會組織“外國代理人”管理方面的啟示，并探討我國今后在“外國代理人”管理方面的思路。

關(guān)鍵詞：美國；外國代理人；啟示

中圖分類號：D03 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）07-0062-02

“外國代理人”問題逐漸成為國家安全關(guān)注的新領(lǐng)域。所謂“外國代理人”，是指接受外國力量的委托和資助，并為其從事某種政治性活動的組織和人員。從一定意義上講，國家之間由于利益上的博弈和外交問題的處理，都彼此通過各種手段來從對方國家那里“打探”各種信息。換句話說，任何國家間彼此可能都存在林林總總的、形色各異的所謂“代理人”，它們存在的形式多樣，所處的地位差異巨大，所起的作用也迥然不同。關(guān)于各國對這些“代理人”的態(tài)度，則也是存在很大區(qū)別的。目前，美國關(guān)于“外國代理人”的一些政策、立法以及管理思路，對于我國今后對“外國代理人”問題的基本態(tài)度和應(yīng)對策略具有重要借鑒意義。

一、美國的外國代理人制度簡析

（一）背景：“二戰(zhàn)”及冷戰(zhàn)

“外國代理人”這個概念被認為最早是在美國出現(xiàn)的。二戰(zhàn)期間，當(dāng)軸心國和同盟國在各自戰(zhàn)場展開苦戰(zhàn)正酣時，美洲大陸似乎被雙方所遺忘。而事實上，德國納粹一直試圖在當(dāng)?shù)亟⑵痖g諜網(wǎng)試圖來打造新的美洲版圖?；谶@樣一個原因，1938年美國出臺了《外國代理人登記法》，這部制定于第二次世界大戰(zhàn)期間的法律文件，其最初的目的就是防止外部“納粹勢力”滲入而制定和頒布的“院外”制度。當(dāng)時，在阿根廷、巴西等國居住有數(shù)十萬德國移民，其中大部分人都同情甚至支持當(dāng)時的德國納粹政權(quán)。德國納粹勢力也在當(dāng)?shù)亟⒘嗽S多組織，想把這些德國移民作為納粹勢力滲透美洲大陸的橋頭堡。也就是說，盡管二戰(zhàn)的戰(zhàn)火沒有燒到美洲，但是德國的間諜活動卻在美洲比較活躍。這使得作為同盟國的美國非常擔(dān)憂自身的安全，以至于強化對“納粹勢力”滲透的監(jiān)管自然就變得相當(dāng)急迫。這樣，《外國代理人登記法》也就應(yīng)時而生了。

而二戰(zhàn)結(jié)束之后，以“美國”為代表的資本主義國家和以“蘇聯(lián)”為代表的社會主義國家在經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)等領(lǐng)域進入全面對抗時期，即進入到長達半個多世紀的“冷戰(zhàn)”時期。在整個“冷戰(zhàn)”期間，雖然兩大陣營分歧和沖突嚴重，但雙方都盡力避免導(dǎo)致世界范圍的大規(guī)模戰(zhàn)爭爆發(fā)，其對抗通常通過局部“代理人”戰(zhàn)爭、科技和軍備競賽、外交競爭等冷方式進行。美國擔(dān)心蘇聯(lián)要在全世界推行社會主義，在1966年對《外國代理人登記法》進行了修訂，當(dāng)然其不僅僅是針對來自蘇聯(lián)的滲透和顛覆活動，而且還針對那些試圖影響和改變美國對內(nèi)、對外政策的不同的國家及其利益集團，防止“外國代理人”干擾和影響美國國會的立法及政府政策的制定。也就是說，《外國代理人登記法》把自身的適用范圍擴大到針對所有受到外國直接或者間接委托在美國從事活動的個人或組織。其基本目的是為了對“外國代理人”進行界定，對于那些使用“國外資金”從事政治活動的社會組織進行專門的登記以加強對其監(jiān)督和管理。

（二）美國《外國代理人登記法》的基本宗旨

美國的選舉制度規(guī)定，總統(tǒng)候選人以及聯(lián)邦、州和地方各類選舉的候選人，都不得接受非美國公民的捐款，以防“外國勢力”介入。那么，什么叫作“外國勢力”呢？《外國代理人登記法》最初規(guī)定的“外國勢力”，并不限于受到外國委托的個人或組織，但也并沒有規(guī)定明確范圍。1966年《外國代理人登記法》修訂時，進一步明確“外國勢力”指受到外國直接或者間接委托在美國從事活動的個人或組織。這些個人和組織不僅包括直接受外國雇傭或按外國要求進行活動的，還包括“間接”為外國服務(wù)的公共關(guān)系顧問、信息服務(wù)業(yè)顧問等?！锻鈬砣说怯浄ā肪唧w規(guī)定，外國政府、機構(gòu)可在美國合法雇傭代理人為其進行游說活動，但如果這些人隱藏身份或信息就屬違法行為。同時，不管是直接還是間接的在“外國勢力”控制下的個人或組織，都必須在美國司法部進行登記，并定期披露所有的在美活動和財務(wù)狀況；“外國代理人”每兩個月都必須填寫嚴格的財務(wù)報表，內(nèi)容包括從外國獲得的資金及高價物品的數(shù)量、用途；對于任何與“政治活動”有關(guān)的行動應(yīng)當(dāng)做出詳細的報告；對于任何由“外國代理人”制作或資助的宣傳品，含研究報告甚至廣告等，都必須明確標(biāo)注“受到外國資助”。

那么，何謂“政治活動”？在美國，“政治活動”的內(nèi)涵和外延完全是存在于司法實踐中。只有法院能夠做出裁定某個主體是否從事了“政治活動”。而且，在實踐中，這個名詞的解讀方式也非常寬泛。有關(guān)“政治活動”的問題往往涉及三個方面，即關(guān)于選舉、國有機關(guān)的工作和院外動議活動?！锻鈬砣说怯浄ā芬?，那些為外國或國外公司進行院外活動的、并為此直接從國外獲得資金的公司必須要進行專門的登記?！?·11事件”之后，為進一步防止“恐怖主義”在美國的滲透，當(dāng)時的美國總統(tǒng)布什在2001年10月簽署了《愛國者法案》。這個法案以防止“恐怖主義”的目的擴張了美國警察機關(guān)的權(quán)限。一定意義上講，《外國代理人登記法》也因此被以更加廣泛的方式利用。根據(jù)《愛國者法案》授予美國政府的主動審查權(quán)力，美國政府對于所有的外國非商業(yè)機構(gòu)進行了比照《外國代理人登記法》要求的審查，以排查“恐怖分子嫌疑人”。

簡而言之，《外國代理人登記法》的調(diào)整范圍是“外國勢力”在美國的“具有政治影響能力或準(zhǔn)政治影響能力”的活動?！巴鈬鴦萘Α北M管可以在美國進行合法活動，可以進行政治和文化宣傳，但是要做到向美國司法當(dāng)局詳細匯報，還要在公開活動時主動表明自己的“外國代理人”的身份，即其活動受到了嚴格的限制。

二、對于我國社會組織中“外國代理人”問題的思考

在以美國為代表的一些國家加大對“外國代理人”監(jiān)督與管理的同時，我們也應(yīng)當(dāng)關(guān)注我國的“外國代理人”問題。尤其從我國所處的國際環(huán)境來看，外部勢力對我國的滲透應(yīng)當(dāng)是客觀存在的。記得在媒體上看過這樣一則報道，在一次中外談判中，外方代表拿出一組翔實的數(shù)據(jù)，作為要求中方讓步的依據(jù)。中方代表很是奇怪，驚呼這些統(tǒng)計和調(diào)查數(shù)據(jù)來自哪里？后來中方談判代表才知道，外方雇傭中國某個非政府組織進行調(diào)查和研究，并以此作為談判的“撒手锏”。這位外交官所說的那種傷害國家利益的人，已不是簡單的、滲透到我們生活中的商業(yè)間諜，應(yīng)當(dāng)屬于“外國代理人”層面的問題了。面對可能存在的“外部勢力”對我國的滲透，建立和完善我國的“外國代理人”管理制度已經(jīng)成為擺在我們面前一個值得關(guān)注和重視的課題。

（一）創(chuàng)制和完善我國的相應(yīng)法律制度

規(guī)范的法律制度，可以為整個社會管理提供秩序守則和意識素材。關(guān)于“外國代理人”問題，就我國當(dāng)前公眾的社會覺悟程度而言，是難以清晰判斷和識別的，就更談不上對之抵御和斗爭了。更何況一些“外部勢力”常常打著“資助”、“聲援”等的旗子開展活動，而某些個別被操控的“代理人”常常以“正義代言人”的形象示眾，極易于迷惑公眾。通過建立和完善“外國代理人”法律制度，統(tǒng)一社會對“外國代理人”的認識。同時，在設(shè)立、運營、經(jīng)費來源與使用等環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，從宏觀方面監(jiān)督、調(diào)控和引導(dǎo)這些主體的行為。通過對其進行規(guī)制，促使這些相關(guān)主體揚長避短，從而保障國家和公共利益，避免其成為西方國家干涉我國的內(nèi)政的工具。

（二）強化對社會“國家認同”意識的培育

伴隨著世界經(jīng)濟和社會一體化的發(fā)展，傳統(tǒng)的國家觀念和民族意識遇到了沖擊和挑戰(zhàn)，更有打著“國際公共秩序”的旗幟來淡化民族與國家利益的觀念。然而世界發(fā)展到今天，舊的國際經(jīng)濟、社會秩序仍未從根本上打破，不同國家之間的斗爭形式已然不是過去的“槍林彈雨”，而是逐漸采用“潛移默化”、“無聲無息”的方式進行。從內(nèi)容上來看，既包括經(jīng)濟方面對原材料、市場、技術(shù)的掠奪，更包含著在政治和外交上糾纏與較量。戈爾巴喬夫的“新思維”與蘇聯(lián)解體的歷史教訓(xùn)，值得我們深思。我們應(yīng)當(dāng)清楚地意識到，民族和國家仍然是一個實實在在的“利益和情感共同體”，避免以“國際主義”思想“掩耳盜鈴”地虛無“國家利益”。因此，要不斷地加強對社會公眾對民族、國家的安全和利益的認同引導(dǎo)，對“外國代理人”保有足夠的敏感，時刻維護和捍衛(wèi)著國家利益和民族利益。

（三）探索并逐步建立“外國代理人”評估機制

其實，“外國代理人”問題也是一把“雙刃劍”。如果處理得好，當(dāng)然會很好地保護了國家和民族利益，平衡好國家利益和國際利益的關(guān)系；如果處理不當(dāng)，過于苛刻的“外國代理人”政策可能會帶來國家自身對國際交往的沖擊，影響本國的海外融資，進而對本國經(jīng)濟社會發(fā)展造成一定的損害，束縛了自身的手腳，甚至留下“保守”、“封閉”的國際形象。正因為如此，在對待“外國代理人”問題的處理上必須慎重。我們應(yīng)當(dāng)逐步探索和建立對我國“外國代理人”發(fā)展?fàn)顩r的評估體制與評估機制，能夠識別“外國代理人”并能準(zhǔn)確掌握“外國代理人”在我國發(fā)展變化的規(guī)律，從而為有效地管理“外國代理人”提供依據(jù)。

（四）加強對國內(nèi)“涉外”類社會組織的引導(dǎo)與管理

伴隨著國家管理體制的轉(zhuǎn)變，社會組織正處于蓬勃發(fā)展階段。民政部2012年6月21日在北京發(fā)布了《2011年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》。公報顯示，截至2011年底，我國共有社會組織46.2萬個。為了加強對社會組織的管理，民政部在2011年出臺了《社會組織評估管理辦法》。我國地方各級政府也紛紛結(jié)合本地區(qū)社會發(fā)展的實際，努力培育、發(fā)展和規(guī)范管理社會組織。這些社會組織的發(fā)展，對構(gòu)建和諧社會、推動社會自治與管理具有積極和重要的作用。但是，我們也不得不承認，對社會組織管理的水平總體上局限于登記、年檢等膚淺的水平上。一方面要尊重社會組織高度自治的屬性，不宜干預(yù)社會組織的日常事務(wù)；另一方面，在宏觀上加強對社會組織發(fā)展規(guī)律和社會組織發(fā)展理論與政策體系的研究，建立有效促進社會組織的培育、發(fā)展和管理的公共政策框架體系。

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