摘 要：村民自治是中國(guó)農(nóng)村基層自治的創(chuàng)新型形式，其基本形式是以行政村為單位而建立和運(yùn)作的。1987年11月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了《村民委員會(huì)組織法（試行）》，為村民自治提供了法律保障。雖然這是一部試行法律，但這部法律也是試行我國(guó)村民自治組織管理的一個(gè)重要的開端。經(jīng)過這二十多年的發(fā)展，有過很多成果，但其中也不乏一些問題，本文就以一些問題進(jìn)行分析和探討。

關(guān)鍵詞：村民自治；現(xiàn)狀；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）07-0056-02

一、什么是村民自治

據(jù)資料可得，“村民自治”是指在農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，以村民委員會(huì)組織為載體，在基層人民政府的指導(dǎo)下，依照國(guó)家的法律、法規(guī)，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容，進(jìn)行自我管理，自我教育和自我服務(wù)的一種真正參與方式。它是村民實(shí)行直接民主的一種基本形式。

簡(jiǎn)而言之，村民自治即是村民自己治理自己。這是在我國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占多數(shù)的條件下，適應(yīng)發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的制度，是我國(guó)關(guān)于基層自治的一大突破。在城市化進(jìn)程中，城市社區(qū)自治已經(jīng)取得了不小的成果，這說明在基層管理方面基層自治遠(yuǎn)比行政機(jī)關(guān)自上而下的缺乏靈活性的基層管理體制更優(yōu)越。而在廣大的農(nóng)村地區(qū)，村民自治組織能夠因地制宜靈活運(yùn)用，更能凸顯出基層政治的民主性。農(nóng)民能夠?yàn)樽约旱氖虑樽鲋?，這便是這一制度的精髓所在。

二、我國(guó)村民自治的發(fā)展過程概況

村民自治組織是根據(jù)我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展方針而建立起來的創(chuàng)新型組織，這對(duì)于我國(guó)這個(gè)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)大國(guó)來說是一次突破。根據(jù)民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司資料顯示，從1988年《村民委員會(huì)組織法（試行）》開始實(shí)施起，我國(guó)村民自治組織的管理已經(jīng)歷了幾大階段，每一階段都是一個(gè)關(guān)于農(nóng)村基層民主的飛躍。1992年民政部與司法部等部委召開的“章丘會(huì)議”，總結(jié)了“依法建制，以制治村，民主管理”的經(jīng)驗(yàn)，豐富了村民自治的內(nèi)容。1994年中央召開的全國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)工作會(huì)議，明確提出完善村民選舉、村民議事、村務(wù)公開、村規(guī)民約等項(xiàng)制度，使村民自治的內(nèi)容和形式進(jìn)一步完善。1997年10月十五大召開，村民自治的基本內(nèi)容“四個(gè)民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，首次寫進(jìn)了黨的代表大會(huì)報(bào)告。1998年11月4日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過了修訂后的村民委員會(huì)組織法，在領(lǐng)導(dǎo)、選人、議事、監(jiān)督方面充實(shí)了新的內(nèi)容，對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、職能和相關(guān)問題作了更加明確的規(guī)定。

截至目前，全國(guó)31個(gè)省份全部制定出臺(tái)了村委會(huì)選舉辦法，有28個(gè)省份制定出臺(tái)了村委會(huì)組織法實(shí)施辦法，有的省還制定了《村務(wù)公開辦法》，從而為村民自治提供了更加可靠的法律保障。全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市全部按照新的村委會(huì)組織法的要求，組織進(jìn)行了新一輪村委會(huì)換屆選舉工作，涉及70多萬(wàn)個(gè)村委會(huì)和近6億農(nóng)村選民，選舉的民主化、規(guī)范化程度不斷提高。全國(guó)80％以上的村民委員會(huì)建立了村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村務(wù)公開制度，制定了村民自治章程和村規(guī)民約。村民自治發(fā)展到今天，已經(jīng)成為農(nóng)村工作中的一項(xiàng)基本政策，成為中國(guó)農(nóng)村一項(xiàng)基本的社會(huì)管理制度。

三、當(dāng)前村民自治中存在的問題及原因

我國(guó)村民自治有其發(fā)展的可能性，但同時(shí)在其實(shí)施過程中，農(nóng)村基層組織建設(shè)還會(huì)出現(xiàn)復(fù)雜化的問題。

（一）制度問題

我國(guó)對(duì)于村民自治組織管理這一塊還處于實(shí)踐與探索階段，村民自治的推進(jìn)雖然取得許多成績(jī)，但其制度方面還不完善?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》雖已開始實(shí)施，但其制度的規(guī)定還不夠詳細(xì)和具體，具體的實(shí)施方法和過程還沒有明確的規(guī)定，這對(duì)于我國(guó)村民自治組織制度明確與發(fā)展是有一定影響的。由于村民客觀生活環(huán)境決定了制度或法律的可操作性必須要貼近農(nóng)村現(xiàn)狀，但我國(guó)農(nóng)村分布廣、條件各異，村民自治的法律在一定程度上很難完全滿足各種現(xiàn)實(shí)狀況的需求，法律和制度的具體實(shí)施方案也沒有具體的明確?；鶎咏M織中各種監(jiān)督體制的不完善也是村民自治制度中的一個(gè)關(guān)鍵問題，任何制度的實(shí)施都要有強(qiáng)有力的監(jiān)督組織或機(jī)制。而目前我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》中民主監(jiān)督主要是靠村民和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，村民的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督委員會(huì)管理不善或與其他組織沖突就會(huì)影響村民自治組織的監(jiān)督體系。

（二）經(jīng)濟(jì)問題

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，在村民民主自治推進(jìn)的過程中經(jīng)濟(jì)問題是最基本也是最深層次的問題。由于歷史和客觀條件的原因，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后，村民自治組織缺乏經(jīng)費(fèi)支持，在辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)時(shí)主要依靠村民自己出錢出力，導(dǎo)致有些村民對(duì)村民自治產(chǎn)生抵觸心理，村民自治組織難以更好地為村民提供服務(wù)。而經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，也會(huì)導(dǎo)致村民對(duì)于自治委員會(huì)的選舉結(jié)果或其他決策投票等產(chǎn)生不公平的結(jié)果。其次農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后也是大量農(nóng)民外出務(wù)工的根本原因，由此留守農(nóng)村的人口越來越少，村民自治的實(shí)行也失去一定意義。

（三）意識(shí)觀念問題

物質(zhì)決定意識(shí)，意識(shí)反作用于物質(zhì)，這是馬克思哲學(xué)中唯物論的精髓。任何事物的發(fā)展過程必然有意識(shí)對(duì)物質(zhì)的反作用，每一次的改革和實(shí)踐也表明正確的意識(shí)對(duì)于事物的發(fā)展有促進(jìn)作用。村民自治制度推進(jìn)的過程中，村民的意識(shí)觀念也是影響其發(fā)展的重要因素。村民對(duì)實(shí)施村民自治的看法是正確的，則會(huì)支持和擁護(hù)組織的建立和發(fā)展，反之，村民自治之路寸步難行。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治都相對(duì)比較落后，并且地域和程度的發(fā)展都極不平衡，村民的意識(shí)觀念就難以統(tǒng)一或者有很大的局限性。大部分農(nóng)村地區(qū)由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思想影響和閉塞的地理環(huán)境等因素，很多農(nóng)民并不關(guān)心公共事業(yè)的發(fā)展，民主在他們觀念中是可有可無的，缺少遠(yuǎn)見，也不愿給自己增添麻煩，無所謂公共利益的存在。由此許多地方進(jìn)行的村民議事決策和選舉投票等于是在走形式，失去了村民自治原本的目的。而村民自治組織中的管理者也是對(duì)結(jié)果的民主性和公正性缺乏監(jiān)督，只是為了完成任務(wù)。

四、關(guān)于村民自治問題的對(duì)策

（一）完善選舉制度，擴(kuò)大民主選舉范圍

我國(guó)已實(shí)施的《村民委員會(huì)組織法》中對(duì)于村民自治組織選舉制度有了規(guī)定，但實(shí)際中，基層農(nóng)村組織的政治環(huán)境是相對(duì)比較落后和閉塞的，操作細(xì)則的不完善在村民自治選舉的過程中就會(huì)有較大的浮動(dòng)性或是人為操作的可能性，這便會(huì)引起選舉結(jié)果的歧義或是不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生。如《村民委員會(huì)組織法》中第14條和第20條中關(guān)于選舉時(shí)間和工作移交的時(shí)間雖已規(guī)定是幾日內(nèi)提交，但具體的時(shí)間過程與選舉時(shí)間并未有詳細(xì)的說明，這對(duì)農(nóng)村基層民主的具體實(shí)施有一定的影響。法律的規(guī)范有效實(shí)施，其中最重要的保障是需要社會(huì)公民的法律意識(shí)，形成自覺遵守法律的整體意識(shí)。而選舉制度的規(guī)范有效實(shí)施，也必然需要村民有民主選舉和公平選舉的意識(shí)，村民要有強(qiáng)烈的法律意識(shí)和公平公正的民主意識(shí)，才能保證選舉結(jié)果符合民意。其次，農(nóng)村人口流動(dòng)性較大，對(duì)于參與村民自治組織選舉和議事的村民的確定和資格認(rèn)定，應(yīng)該做到民主最大化，不斷擴(kuò)大村民議事選舉的范圍，真正做到村民選舉民主、決策公正的原則。

（二）加大政府財(cái)政支持，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展

既然任何事物發(fā)展中經(jīng)濟(jì)問題是最基礎(chǔ)的問題，那么村民自治中首要解決的必然是經(jīng)濟(jì)問題。由于地理和歷史原因，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡，東西部差距過大，這是村民自治不能全面有效發(fā)展的一大因素。首先，必然是政府對(duì)于村民自治組織發(fā)展的財(cái)政支持，不僅包括經(jīng)濟(jì)支持，還包括公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。也要考慮到實(shí)際情況對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村財(cái)政支持的傾斜，使農(nóng)民解除因參與村民自治而帶來的經(jīng)濟(jì)損失這個(gè)后顧之憂，也讓村民自治組織更具活躍性和權(quán)威性。其次，村民自治組織的發(fā)展光靠政府的財(cái)政支持是不夠的，也要促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等方式。農(nóng)民自身的富裕才能從根本上解決村民自治組織中經(jīng)濟(jì)支撐問題，農(nóng)民才能有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力支持和繁榮當(dāng)?shù)氐拇迕裎瘑T會(huì)的發(fā)展，而村民委員會(huì)的發(fā)展在一定程度上也會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力的提高。

（三）正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是作為指導(dǎo)村委會(huì)做好本村事務(wù)的角色，而非傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮、命令。村委會(huì)作為村民自治管理的載體，它擁有充分的自主權(quán)，是直接對(duì)本村事務(wù)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充當(dāng)?shù)氖且龑?dǎo)、領(lǐng)頭的角色，給村委會(huì)一定的自主性，這也是反映了基層民主自治的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為村委會(huì)的上級(jí)機(jī)關(guān)，并不是等級(jí)嚴(yán)格的對(duì)村委會(huì)大小事務(wù)“事必躬親”，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)管的過嚴(yán)過死，會(huì)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓力負(fù)擔(dān)，便會(huì)失去村委會(huì)村民自治的民主性原則。所以必須處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系，對(duì)事務(wù)的管理進(jìn)行明確的劃分，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)要有政策和經(jīng)濟(jì)上的支持，繼續(xù)堅(jiān)持努力發(fā)展基層民主自治。

五、總結(jié)

村民自治這一新的農(nóng)村基層管理制度對(duì)于我國(guó)這個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)來講，這一制度的實(shí)施不僅賦予最基層的農(nóng)民自己治理自己的權(quán)利，帶動(dòng)了村民自己管理自己事務(wù)的積極性，更能影響其他經(jīng)濟(jì)層面的發(fā)展和社會(huì)效益的擴(kuò)大的發(fā)展如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化自主經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村人口合理分布等問題。作為中國(guó)基層民主的村民自治制度，它已經(jīng)開始拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的發(fā)展。村民自治制度從試行到正式實(shí)施，20多年的發(fā)展證明了村民自治制度的優(yōu)越性，它作為一種制度有其自身的權(quán)力，但更重要的是它作為一種方向代表了我國(guó)農(nóng)村基層政治改革的民主性，這是國(guó)家政治體制改革進(jìn)程中一個(gè)重要的信號(hào)。改革，政治先行，基層是重點(diǎn)和難點(diǎn)，作為順應(yīng)國(guó)情的村民自治制度，在未來的發(fā)展中，法律和體制會(huì)更加健全，村民自治發(fā)展會(huì)是我國(guó)政治體制改革中重要的一頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳江虹.芻論村民自治與社會(huì)主義政治文明[J].理論導(dǎo)刊，2006（7）.

[2]王道坤.村民自治的多視角研究[M].成都：四川大學(xué)出版社，2007（10）.

[3]景躍進(jìn).國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視野下的村民自治[J].中國(guó)書評(píng)，1998（5）.

[4]張小勁.中國(guó)農(nóng)村的村民自治再思考[J].中國(guó)書評(píng)，1998（5）.

[5]唐興霖，馬駿.中國(guó)農(nóng)村政治民主化的前景及困難：制度角度的分析[J].政治學(xué)研究，1999（1）.

[6]賀雪峰.村級(jí)組織制度：現(xiàn)實(shí)與理想的差距及其原因[J].社會(huì)科學(xué)研究，1998（4）.

[7]張教和.我國(guó)村民自治存在的問題及對(duì)策[J].人民論壇學(xué)術(shù)前沿，2012（1）.