摘 要：在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，調(diào)整國(guó)家內(nèi)部各結(jié)構(gòu)與功能，從而實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)與功能相適應(yīng)，達(dá)到國(guó)家與社會(huì)系統(tǒng)的均衡、和諧至關(guān)重要。政治結(jié)構(gòu)功能主義對(duì)于分析我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期面臨的關(guān)鍵任務(wù)——地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能具有一定的價(jià)值。隨著社會(huì)環(huán)境的變化，無論從中央與地方政府的縱向關(guān)系還是從地方政府與其他社會(huì)主體的橫向關(guān)系來看，地方政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的產(chǎn)生和轉(zhuǎn)變都存在必然性。

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型;地方政府;社會(huì)管理與公共服務(wù)職能

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）07-0043-02

一、社會(huì)管理與公共服務(wù)職能內(nèi)涵解析

（一）政治結(jié)構(gòu)功能分析

結(jié)構(gòu)功能主義是現(xiàn)代西方社會(huì)科學(xué)中一個(gè)重要的理論流派。美國(guó)政治學(xué)家加布里埃爾·A.阿爾蒙德將結(jié)構(gòu)功能主義方法引入到政治學(xué)領(lǐng)域，開創(chuàng)了政治結(jié)構(gòu)功能分析。阿爾蒙德認(rèn)為，政治體系、結(jié)構(gòu)、功能是政治結(jié)構(gòu)功能分析的三個(gè)核心概念，其中“體系”是指各部分之間的某種依存以及體系同環(huán)境之間的某種界限，所有的政治體系都具有相應(yīng)的政治結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)是政治體系的組成部分，阿爾蒙德認(rèn)為，每一個(gè)政治組織都是一個(gè)具有明顯政治目的的結(jié)構(gòu)。政治功能是指政治體系及其結(jié)構(gòu)和角色在政治生活中發(fā)揮的作用，或政治結(jié)構(gòu)的活動(dòng)后果和影響[1]。因此，阿爾蒙德的政治結(jié)構(gòu)功能主義是把政治生活看成一個(gè)體系，這個(gè)體系由不同的結(jié)構(gòu)有機(jī)關(guān)聯(lián)在一起，每個(gè)結(jié)構(gòu)都在體系中發(fā)揮著相應(yīng)的功能，從而維持政治體系的存續(xù)與均衡，并且結(jié)構(gòu)與功能是歷史范疇，隨著外界環(huán)境的發(fā)展變化，結(jié)構(gòu)與功能也會(huì)相應(yīng)變化，從而使整個(gè)體系趨向新的平衡。借助于阿爾蒙德的政治結(jié)構(gòu)功能分析框架，本文將政治體系定位于中國(guó)，結(jié)構(gòu)則從縱向及橫向兩個(gè)角度進(jìn)行劃分，縱向結(jié)構(gòu)為中央政府與地方政府，橫向結(jié)構(gòu)為地方政府與其他社會(huì)力量，在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，不論縱向結(jié)構(gòu)或是橫向結(jié)構(gòu)都必然需要做出相應(yīng)調(diào)整，從而產(chǎn)生與社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)的功能，最終實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)這一體系的和諧與均衡。

（二）政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能

目前，學(xué)界對(duì)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的界定較多，其內(nèi)涵與外延存在差異。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)認(rèn)為，社會(huì)管理即政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系、回應(yīng)社會(huì)訴求、化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境[2]。所謂公共服務(wù)，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件。由此看出，公共服務(wù)一方面強(qiáng)調(diào)政府的作用，同時(shí)也主張多元化參與主體的合作協(xié)調(diào)。

二、地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變

（一）縱向結(jié)構(gòu)下地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中央政府對(duì)地方政府的“政治掛帥”

1949年，新中國(guó)成立后，其首要任務(wù)就是建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，鞏固無產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治，鎮(zhèn)壓破壞社會(huì)主義建設(shè)的敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子等，因此，在以“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”為指導(dǎo)思想的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家將政治統(tǒng)治職能放在首位[3]。在這種經(jīng)濟(jì)體制下，權(quán)力高度集中在中央，地方只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)和執(zhí)行者，地方必須在中央政府的授權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)行地方事務(wù)。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，通過中央政府對(duì)地方政府的這種集權(quán)化控制，以政治統(tǒng)治為主導(dǎo)功能的政治結(jié)構(gòu)發(fā)揮了巨大的效用，實(shí)現(xiàn)了從新民主主義到社會(huì)主義的過渡。然而，在高度一體化的社會(huì)體系中，中央政府與地方政府處于結(jié)構(gòu)混同狀態(tài)[4]，隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的向前推進(jìn)，地方政府的經(jīng)濟(jì)活躍性及社會(huì)活躍性逐漸顯現(xiàn)，高度一體化的社會(huì)體系已不能適應(yīng)環(huán)境變化，滿足社會(huì)的多元化利益需求，并最終導(dǎo)致社會(huì)在一定范圍和一定程度上的失控，形成社會(huì)失序。

2.改革開放以來地方政府“經(jīng)濟(jì)壓倒一切”的導(dǎo)向

隨著社會(huì)主義的發(fā)展，國(guó)家逐漸意識(shí)到高度一體化的政治體系已成為阻礙社會(huì)前進(jìn)的絆腳石。為此，伴隨著改革開放，黨的十一屆三中全會(huì)提出把黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，政府職能的重心開始轉(zhuǎn)移，然而此時(shí)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛萌芽，市場(chǎng)力量尚且不足，各級(jí)地方政府被推到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前臺(tái)就成了一個(gè)自然的選擇。1979年，中央政府以財(cái)政體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，向地方大規(guī)模下放財(cái)政權(quán)力[5]，使政治體系結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，也促使地方政府角色發(fā)生了根本性變化，從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”變?yōu)榱恕爸\利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[3]。毫無疑問，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的職能定位，在特定時(shí)期具有一定的歷史合理性及不可忽視的積極歷史意義，通過權(quán)力下放，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，改善與提高了地區(qū)人民的物質(zhì)生活水平，在這種情勢(shì)下，地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能日益得到強(qiáng)化。然而在經(jīng)濟(jì)職能強(qiáng)化的同時(shí)，也造成了地方政府在推動(dòng)本地區(qū)發(fā)展過程中，產(chǎn)生了GDP崇拜的片面政績(jī)觀，不惜以資源浪費(fèi)、破壞環(huán)境為代價(jià)盲目追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)，隨之出現(xiàn)的就是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展、人與自然發(fā)展的嚴(yán)重失衡以及各階層之間利益差別的不和諧后果。地方政府單純的經(jīng)濟(jì)管理職能已無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，并成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

3.地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能產(chǎn)生的必要性

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，職責(zé)同構(gòu)的政治體系與政治職能已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，這使政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能存在合法空間。恩格斯指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”[5]。政治職能與社會(huì)職能是政府兩個(gè)不可分割的職能，呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的關(guān)系變化，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，政府就必須承擔(dān)起較多的社會(huì)職能，而從縱向角度看地方政府比中央政府擁有更優(yōu)越的管理本轄區(qū)事務(wù)的便利條件、更具有針對(duì)性的服務(wù)、更直接迅速的環(huán)境反應(yīng)能力，因此，在新形勢(shì)下，要打破原有一體化的政治體系結(jié)構(gòu)，以便地方政府更好地履行社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。改革開放背景下地方政府“經(jīng)濟(jì)建設(shè)壓倒一切”的發(fā)展導(dǎo)向?qū)е抡诠残l(wèi)生、教育、安全、社會(huì)保障、貧困群體服務(wù)等公共服務(wù)方面的投入不足，公共服務(wù)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)[6]。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變，新的時(shí)代環(huán)境對(duì)政府社會(huì)管理職能提出了新的要求。

因此，中央政府在政治職能上、地方政府在經(jīng)濟(jì)職能上的“越位”與“錯(cuò)位”不符合社會(huì)環(huán)境的要求與社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，地方政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能應(yīng)順應(yīng)時(shí)代趨勢(shì)產(chǎn)生與歸位。

（二）橫向結(jié)構(gòu)下地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變

1.“全能政府觀”下地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的越位與缺位

近年來，社會(huì)管理與公共服務(wù)職能受到地方各級(jí)政府的重視，并逐漸成為地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向，然而卻走向了另一個(gè)極端，即地方政府急于想把原先沒有做好或者做得不夠的社會(huì)公共事務(wù)不惜代價(jià)地做好，出現(xiàn)其在社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)職能中的全能政府現(xiàn)象。這包括兩個(gè)方面：一是職能“越位”，即憑借強(qiáng)制性行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)與社會(huì)的活動(dòng)，管了許多不該管、管不了也管不好的事情，“越位”導(dǎo)致政府來壟斷公共產(chǎn)品的供給，從而使提供的產(chǎn)品往往形式單一，難以滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的多樣性需求，而且還會(huì)阻礙公共產(chǎn)品的多樣性發(fā)展，同時(shí)僅由政府作為公共產(chǎn)品的唯一投資者，隨著人們對(duì)公共產(chǎn)品需求層次和數(shù)量的提高與增多，必然會(huì)出現(xiàn)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重和公共產(chǎn)品投資嚴(yán)重不足的問題。二是職能“缺位”，即地方政府對(duì)于社會(huì)管理與公共服務(wù)職能履行不到位，不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。無論是職能“越位”或是職能“缺位”，都是由于地方政府不能適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的新要求，其職能定位出現(xiàn)誤差。因此，清晰界定其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展過程中的職能，從而進(jìn)行結(jié)構(gòu)的調(diào)整就成為社會(huì)發(fā)展的必然。

2.地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的多元參與結(jié)構(gòu)

政府并非是社會(huì)管理與公共服務(wù)中的唯一治理主體，隨著社會(huì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求由過去的生存型、單一化向著發(fā)展型、個(gè)性化轉(zhuǎn)變，越來越顯示出多樣化的特點(diǎn)[5]。因此，隨著社會(huì)發(fā)育的不斷成熟，承載社會(huì)管理與公共服務(wù)功能的主體結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)，地方政府職能必須進(jìn)行明確的轉(zhuǎn)變與界定。

多元化的供給主體結(jié)構(gòu)需要我們從參與主體所發(fā)揮的功能的角度進(jìn)行選擇與審視。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，非政府組織和社區(qū)自治組織是承接政府和企業(yè)轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)公共事務(wù)的組織載體，這些組織的發(fā)展壯大有利于形成市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的良性互動(dòng)局面[7]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟的西方國(guó)家中，非政府組織在環(huán)境保護(hù)、維權(quán)保障、慈善救濟(jì)等領(lǐng)域起著重要的作用。社區(qū)是居民生活的基本單位，是政府與民眾之間的溝通橋梁，社區(qū)在解決職工下崗再就業(yè)、助殘濟(jì)貧、社會(huì)治安綜合治理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等諸多社會(huì)公共問題上發(fā)揮著越來越重要的作用。同時(shí)伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多公共產(chǎn)品具有一定的私人產(chǎn)品性質(zhì)，而私人產(chǎn)品的一個(gè)鮮明的特征是需求的多樣性。因此，市場(chǎng)在公共產(chǎn)品的供給中也有一定的空間。至此，地方政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的多元化結(jié)構(gòu)基本形成。

由此可見，“全能政府觀”下地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能存在越位與缺位。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要對(duì)其職能進(jìn)行不斷調(diào)整以滿足社會(huì)日益?zhèn)€性化的需求。只有多元化的治理主體結(jié)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)職能，同時(shí)能夠彌補(bǔ)地方政府的治理缺陷，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展。因此，地方政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變就成為當(dāng)前管理體制改革的重要命題。

參考文獻(xiàn):

[1]張欽朋.阿爾蒙德的結(jié)構(gòu)功能主義評(píng)析[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012（11）.

[2]中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.加快我國(guó)社會(huì)管理和公共服務(wù)改革的研究報(bào)告[J].中國(guó)行政管理，2005(2).

[3]董幼鴻.地方公共管理：理論與實(shí)踐[M].上海：上海人民出版社，2003.

[4]楊和焰.政治現(xiàn)代化視野中的政治結(jié)構(gòu)分化與政治系統(tǒng)整合[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（8）.

[5]易重華.中國(guó)地方政府轉(zhuǎn)型[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.

[6]李軍鵬.論中國(guó)政府公共服務(wù)的職能[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（4）.

[7]陳天榮.地方政府加強(qiáng)社會(huì)管理體系建設(shè)的思考[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2009（4）.