摘 要：基層社會管理創(chuàng)新是維護社會穩(wěn)定、建設和諧社會的堅實基礎與重要途徑。在基層政府領導下，以基層黨組織為核心，以社區(qū)自治組織為紐帶，凝聚社會各方力量，建構“多元協(xié)作式”的社會管理格局，成為基層社會管理創(chuàng)新的必然選擇。總結了基層治理的總體構想，探究了治理方式的有效路徑，希望對基層社會治理效果的提高有所幫助。

關鍵詞：基層社會；治理機制設想；治理路徑

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）07-0039-02

當前，以基層居民自治團體為核心的基層自治不但在實踐方面取得了長足進展，并且在引導與組織基層大眾參與社會自治上發(fā)揮了重大作用。但其在發(fā)展中遇到的一些問題，也嚴重制約了我國基層社會治理機制的快速發(fā)展。創(chuàng)新基層社會治理機制，已經(jīng)成為基層社會自治中的重大問題。

一、治理機制的整體設想

在社會主義管理體制轉型的關鍵時期，基層治理關注的是在不斷增加的大眾服務訴求及維護社會穩(wěn)定的兩大壓力之下，滿足社會秩序穩(wěn)定需求，促進政府機構與社會組織的協(xié)作，探索共同管理社會基層事務的有效體制。具體來說，社會基層治理體制主要包含以下四個方面的內(nèi)容：

1.基層大眾訴求機制

基層治理的目標是實現(xiàn)對基層群眾訴求的積極回應。只有積極回應大眾的共同訴求，才能有效促進基層群眾由治理對象向治理主體的轉變。大眾訴求的有效整合目的是讓分散的、獨立的基層大眾訴求借助正式的組織及行政體制，轉變成匯聚了差異治理主體意愿的共同議題。訴求整合的要素主要有：（1）依法確?；鶎哟蟊姾戏ㄔV求表達的權利，完善訴求反饋機制，使區(qū)域內(nèi)所有群眾都享有合法訴求表達權，并將常住人口的訴求有效融進公共議政程序；（2）創(chuàng)建合理的評估制度?；鶎哟蟊娮灾螜C構應對大眾訴求信息進行篩選、分析，明確公眾需求內(nèi)容，并幫助基層大眾參與公共事務管理；（3）基層領導部門及黨組織應積極開展基層居民利益協(xié)調(diào)與整合工作，使各種社會團體真正成為大眾訴求收集的有效載體。

2.大眾事務商議機制

大眾事務與基層群眾利益密切相關，對于群眾的公共訴求，政府應積極探尋不同利益方的共同點，以提取公眾管理的共同意見。要想全面協(xié)調(diào)各方群眾利益，政府必須讓基層居民借助審議、談判、討論、對話等形式參與公共事務商討與決策，完善民主商議機制。民主商議機制主要由村務公開、民主議事、商議對話、民主聽證等制度組成，以上制度的結合，自治團體等相關機制的協(xié)調(diào)，構成了大眾事務商議機制的基礎，并以此為依據(jù)形成了基層社會治理機制的目的與辦事標準。

3.多層治理合作機制

基層社會良好的治理方案必須讓不同的治理對象形成和諧的協(xié)作機制。合作治理的最佳模式，是政府以社會長期穩(wěn)定為最終目標，積極利用其他主體所沒有的資源，在基層開展行政管理及基層大眾服務。政府行政事務的處理由對應的行政部門負責，并借助行政力量和行政管理整合對相關事務進行有效管理；基層自治團體利用反映大眾訴求及反饋基層信息的方式，幫助行政部門管理基層事務，但不負責行政目標的具體落實，只是在憲法允許的范圍內(nèi)，指導基層居民采用民主方式商議、解決相關大眾事務；基層村社領域的大眾服務，包括對隸屬政府管轄范圍的基本大眾服務，可采取政府服務購買方式。對于非大眾性服務，政府只需提供相應的服務平臺，鼓勵社會團體積極參與即可。不同治理對象出于不同的目標、行動及價值，在關注、處理大眾事務中應開展密切協(xié)作?；鶎诱块T及自治團體間要開展互補性合作，政府部門及社會團體間應開展管理協(xié)作，自治團體及社會團體間要開展契約協(xié)作。不同治理機構的協(xié)作合作機制就是在不同的智力方對恰當角色與作用的探究中，借助資源互惠及權利互動的形式而形成的。

4.大眾服務供給機制

在對基層領導機構需要承擔的責任與大眾服務性質(zhì)實施合理評判的前提下，政府應根據(jù)大眾化服務的不同類型創(chuàng)建與之相對應的供給機制。政府部門的行政管理和社區(qū)管理委員會的政策目標應有明確區(qū)分，基本大眾服務及行政管理需要由街道辦、政府及相關職能部門共同負責；隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、城區(qū)領域的基層大眾服務事務，不可向基層自治團體及社區(qū)團體轉嫁或延伸；自治團體及社會團體應承接政府部門轉移的相關職能及大眾服務事務，踐行購買服務或遵照“費隨事轉、權隨責走”的辦事原則，為公共事務管理經(jīng)費及業(yè)務經(jīng)費提供財政保障。社區(qū)大眾服務倡導“一站式”服務，并重視服務的連鎖化、品牌化、標準化、專業(yè)化，社區(qū)單位及社區(qū)居民應積極參與大眾服務評判，監(jiān)督社區(qū)供給的服務效率與服務質(zhì)量。

依照單個機制的設計框架，從大眾需求的整合、識別到大眾決策的形成，再到智力方大眾服務供給及責任劃分機制的形成，這才組成了基層治理機制的良性循環(huán)系統(tǒng)。其中，促使這一系統(tǒng)有序運行的關鍵，是系統(tǒng)內(nèi)各個結構功能的有機整合。

二、治理機制的具體路徑

基層社會治理，是一項涉及面廣、復雜性強的系統(tǒng)性工作。筆者從以下幾點對其具體實施路徑進行了詳細分析。

1.強化行政改革，創(chuàng)新管理路徑

創(chuàng)新管理路徑，需要從以下四方面入手：第一，恰當劃分基層政府職能。對失當?shù)恼毮苓M行優(yōu)化調(diào)整，確保縣級以下政府真正發(fā)揮面向大眾供給社會公共服務職能及經(jīng)濟管理職能，淡化縣級政府及街道承擔的經(jīng)濟發(fā)展及宏觀調(diào)控職能，促進政府職能的快速轉變。與此同時，應積極將縣級以下政府不必承擔及可不承擔的職能推向社會和市場。第二，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)級社區(qū)行政部門的管理能力。從有利于增加社會管理成效的角度出發(fā)，將縣級政府行使的審批權下放到轄區(qū)內(nèi)的街道辦及鄉(xiāng)政府，使街道及鄉(xiāng)鎮(zhèn)由原來只重視“抓應付上級檢查、抓收費、抓事務”，向為基層群眾解決實際困難的轉變，促進社會大眾服務及管理職能的快速轉變。需要提醒的是，下放到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審批權應寬泛適當，既要解決部分政府機構人員過多、機構臃腫問題，還要解決部門管理不力、人手不夠等問題。第三，協(xié)調(diào)基層派出所和城鄉(xiāng)自治團體間的權責關系。依照理順“條條”、精簡“塊塊”的原則，減少乃至取消與縣級政府部門職能重復的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，實施大部門制度，整合社會委員會、上級職能機構、街道辦在基層的行政延伸機構，杜絕機構重復、多重管理，提升政府資源整合程度。第四，創(chuàng)新基層服務與管理途徑。恰當區(qū)分經(jīng)營事業(yè)、公益事業(yè)、行政管理，依據(jù)其不同特點實施差異化管理。在公益與行政事務方面增強政府職能，同時將經(jīng)營性事務積極推向市場。部分大眾服務可采用向市場購買相應服務及委托代理形式，使社會力量更多地參與到公共服務供給中來，優(yōu)化服務質(zhì)量。

2.確保治理主體的獨立性

我國存在很多基層自治團體及各種基層社會團體，只有讓這類社會團體真正成為基層民眾參與政務的組織者、大眾訴求的傳遞者、大眾事務的商議者，實現(xiàn)社區(qū)領導者的角色，基層社會的治理職能才能真正實現(xiàn)。目前應堅持引導、規(guī)范、放權原則，扎實解決基層自治團體自治能力不足、社會團體參與度不高的問題。應從以下幾點做起：首先，提升基層自治團體的自治權力與自治水平。加大基層自治團體自治能力建設，借助政治改革及立法方式加快解決行政權力對自治權利的過度限制問題。對政府部門的行政權力進行適當限制，完善行政不得干預自治的考核與監(jiān)督機制；加大村委會的強制執(zhí)法力度，杜絕用行政方式干涉基層大眾自治區(qū)域中的事務及隨便用行政手段下達指令性任務與指標。同時，用法律形式約束自治行為，規(guī)范自治邊界與自治權，確?；鶎泳用竦淖灾螜嗬玫阶鹬嘏c落實。授予社會居民自主商議解決權，在公平達成協(xié)議的基礎上，倡導基層自治團體利用社區(qū)資源，不斷提升自身資源獲取能力；政府部門應積極采用“費隨事轉”的形式將部分資源轉移給基層自治團體，使其在這一過程中取得自我發(fā)展、自我服務、自我管理的必備資源。其次，分清村委會與村級黨組織的關系，保證村委會的日常運作與縣區(qū)真正實現(xiàn)村民意愿。建立獨立性強且有公信力的社會團體。社會團體的建立是社會資助發(fā)展的必然結果，也是社會自治機構形成不可缺少的載體。社會自治團體應積極完善自身工作體系與評價標準，政府部門及社會大眾也應加大對社會自治團體的監(jiān)督力度，推動恰當?shù)纳鐣F體競爭機制的建立，實行優(yōu)勝劣汰的淘汰機制，確保社會團體的創(chuàng)新力。

3.豐富基層精神的內(nèi)涵

基層的社會自治形式應積極支持與鼓勵基層居民的大力參與，讓弱勢群體如進城務工人員參與到社會的管理與服務，提升他們的社區(qū)意識，促使他們快速融進社區(qū)生活。在當前形勢下，基層行政部門應擯棄大眾服務及民生政策對進城務工人員的歧視，尤其應拋棄社保、就業(yè)及教育政策上的歧視性內(nèi)容，逐漸建立起涵蓋轄區(qū)內(nèi)所有居民的合理的服務制度，提高基層居民對社區(qū)的歸屬感與認同感；應重視并解決流動性居住給居民民主權利帶來的一系列問題，逐漸把流動人口尤其是常住人口納入基層選舉范圍，確保他們與社區(qū)戶籍人口的同等權利。因此，基礎政府需要對相關政策及法規(guī)做出相應調(diào)整，將基層居民的權利通過法律形式予以保證。重視基層大眾自治管理參與不足的問題，因為不管是基層大眾的自主選擇，還是迫于政府的權威，大眾不積極參與自治活動，都不利于社會自治機制的有效形成。從政府角度來講，政府應在責權明了的基礎上恰當放權、還權于社會；對自治團體來說，應積極探究如何借助基層管理機會通過治理大眾事務及選舉程序，促使基層治理提升居民的社區(qū)精神及參與意識。

4.構建多層次的治理網(wǎng)絡

當前，在公共管理呈現(xiàn)出多中心勢態(tài)、公私合作的狀況下，應當探究如何借助基層民主實踐，以基層社區(qū)為平臺，以基層大眾自身需求與利益為向導，建立起村委會和市場、政府及其他團體的協(xié)作關系，使村委會變成社會事務及協(xié)調(diào)征信等分權治理網(wǎng)絡節(jié)點的信息服務中心。圍繞社區(qū)大眾服務及大眾需求，明確所有治理者的職責與權限，在此前提下，不同的治理主體應結成治理聯(lián)盟，就問題的解決方法與途徑進行交流、協(xié)作。鑒于各個社會團體所承擔的職責不同，基層自治團體應積極承擔起廣泛征求基層大眾意見、收集大眾訴求、大眾決策的責任；市場及相關社會團體應充當公共服務提供者角色。積極尋找不同參與者的利益共同點，使其在利益共同點的基礎上達成共識，進而提升合作成功的幾率，促進協(xié)作目標的實現(xiàn)。

參考文獻：

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