摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加快，“村改居”社區(qū)應(yīng)運(yùn)而生，這種社區(qū)不同于農(nóng)村村委會也不同于城市社區(qū)，這一新生共同體給社區(qū)治理帶來了新的困惑和挑戰(zhàn)。“村改居”后的社區(qū)主要面臨社區(qū)自身角色的轉(zhuǎn)換，社區(qū)自治中如何調(diào)動居民參與社區(qū)事務(wù)，發(fā)展自組織以便更好地管理社區(qū)三個(gè)主要方面問題。因此，“村改居”社區(qū)建設(shè)應(yīng)該從積極轉(zhuǎn)換角色，鼓勵(lì)群眾積極參加社區(qū)事務(wù)，建立長效機(jī)制等方面著手。

關(guān)鍵詞：村改居；社區(qū)治理；困境

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）07-0021-02

20世紀(jì)90年代以來，我國逐步開始了“村改居”的工作，它是城市化下一種新的社區(qū)模式，不同于城市社區(qū)居民治理的模式。

一、“村改居”社區(qū)的興起及其特點(diǎn)

“村改居”工作興起于21世紀(jì)初，是中國城鎮(zhèn)化過程中所特有的現(xiàn)象。改革開放后，中國的經(jīng)濟(jì)平均增長速度達(dá)到10%，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)一步推進(jìn)了“村改居”的工作。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上基本擺脫了傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)的束縛。再者，在城市建設(shè)的過程中，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生活方式在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中發(fā)生著巨大的變化，不可避免地卷入城市化的洪流中，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，我國城鎮(zhèn)化率從2000年的32.6%增長到了2012年的52.6%。北京的城鎮(zhèn)化發(fā)展尤為迅速，城鎮(zhèn)化率增加近20個(gè)百分點(diǎn)，除北京與天津外，其他省份城鎮(zhèn)化發(fā)展也處于加速階段，從1995年到2008年，福建、江蘇、浙江三省城鎮(zhèn)人口比重均增加25個(gè)百分點(diǎn)以上[1]。城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，使得一些省市“村改居”工作發(fā)展迅速，如膠州灣海底隧道建設(shè)擠占土地導(dǎo)致4個(gè)村村民的集中安置，直接由農(nóng)村村落成為城市社區(qū)。濟(jì)南市到2004年底，“村改居”數(shù)量就已經(jīng)達(dá)到了102個(gè)，占城市社區(qū)居委會總數(shù)的25%[2]。

“村改居”的興起主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化的推動，這一城市化下的產(chǎn)物，有自身的特點(diǎn)。第一，社區(qū)居委會職能的逐漸轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，原來的村委會一夜之間掛起了社區(qū)居委會的牌子，但并不意味著成為城市居民委員會，它是邁入純城市社區(qū)建制的過渡階段。原來的村委會工作重心在經(jīng)濟(jì)上，村主任總把修道路，挖井種樹等事情的處理狀況放在工作的第一位，而把一些公共事務(wù)放在比較次要的位置?，F(xiàn)在“村改居”的社區(qū)居委會，逐漸進(jìn)行從發(fā)展經(jīng)濟(jì)到社會公共事務(wù)管理的轉(zhuǎn)變，如社區(qū)共建，社區(qū)注重聯(lián)系居民，按時(shí)發(fā)放居民社會保障補(bǔ)助。模仿城市居民組織選舉，積極發(fā)展社區(qū)聯(lián)系居民的機(jī)制，定期社區(qū)黨員走入貧困家庭，進(jìn)行一定的扶持。再者，社區(qū)居委會面臨“村改居”后原來農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的安置，社區(qū)居民的就業(yè)以及權(quán)益保障等問題，從現(xiàn)實(shí)來看，這些問題涉及了原來村民直接的利益，處理這些問題更加的棘手?！按甯木印焙蟮纳鐓^(qū)居委會面臨新的考驗(yàn)。第二，居民與居委會關(guān)系的逐漸轉(zhuǎn)變。相比從前，村委會由于對“有關(guān)集體土地的使用、鄉(xiāng)村事務(wù)的管理、征繳稅費(fèi)及鄉(xiāng)村整體發(fā)展的決策，都與他們的利益息息相關(guān)”[3]?？梢钥闯?，村民和村委會之間相互聯(lián)系更頻繁，村民對村委會更具有依賴性。“村改居”后，由于社區(qū)居委會職能的逐漸轉(zhuǎn)變，更多地把工作重心放在了環(huán)境衛(wèi)生，文藝活動，計(jì)劃生育等事務(wù)上來，社區(qū)與居民的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系削弱，并且社會保障的社會化，使居民與社會有了更多的聯(lián)系，居民對居委會的聯(lián)系逐漸稀松，依賴性變小。

二、“村改居”社區(qū)治理的困境

（一）社區(qū)居委會行政化色彩偏重

“村改居”社區(qū)是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的過渡階段，這些社區(qū)行政化色彩偏重，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，“村改居”社區(qū)被納入城市居委會后，管理體制行政科層化，居委會人員的任職條件等都由街道確定，很多事情唯街道辦馬首是瞻。以前村委會財(cái)政由集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)，但是進(jìn)入城市轉(zhuǎn)制以后，由街道撥付，并且經(jīng)費(fèi)減少，造成社區(qū)有事時(shí)經(jīng)費(fèi)拿不來的困境，還要向街道上級部門申請經(jīng)費(fèi)，這也在一定程度上造成社區(qū)對街道的依賴。第二，工作方式行政化，命令化。政府的職能部門經(jīng)常把任務(wù)推給街道，但“下任務(wù)不下權(quán)”、“下事情不下錢”[4]。以前的村委會基本出面協(xié)調(diào)本村的大小事務(wù)，基本顧忌到每個(gè)人的利益，但是在城市中，社區(qū)轉(zhuǎn)變了角色，充當(dāng)了服務(wù)者的角色，上級政府職能部門把任務(wù)委派給街道，街道下放任務(wù)，把社區(qū)作為自己的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)成了上級部門的“一條腿”，把引導(dǎo)變成了指導(dǎo)。社區(qū)疲于應(yīng)付上級任務(wù)，而忘記了自己服務(wù)的功能。

（二）居民參與不足，社區(qū)自治能力不強(qiáng)

現(xiàn)在“村改居”社區(qū)治理中，行政化效應(yīng)仍然占據(jù)著重要的地位，社區(qū)居民的自我管理，自我服務(wù)意識淡薄，社區(qū)動員能力不足，弱化了社區(qū)自治的能力。撤村后，雖然村民在戶籍身份上變?yōu)槌鞘芯用?，卻因?yàn)槿鄙傩碌穆?lián)系紐帶而出現(xiàn)疏離化的傾向，這樣更加需要新的組織載體對其進(jìn)行服務(wù)和管理。同時(shí)，外村人及外地人口作為城市新的人口群體，打破了原來農(nóng)村的“半熟人”社會。這些社區(qū)居民離開了原來的村落，脫離了原來的村委會的管理，對現(xiàn)在的社區(qū)缺乏認(rèn)同感。多數(shù)村民進(jìn)入城市后，有事還是會找原來的村干部，很多村民“居”在社區(qū)中，而非“生活”在社區(qū)中。在心理上還沒有完全接受現(xiàn)有的“村改居”社區(qū)治理模式。當(dāng)問到你關(guān)心社區(qū)的事情嗎？大多村民認(rèn)為沒什么事情找社區(qū)干什么，平時(shí)也很少關(guān)心社區(qū)的事情，社區(qū)工作人員有事叫就去，沒事就不去社區(qū)。大多數(shù)“村改居”的居民政治的參與意識強(qiáng)烈，可是政治參與行為不高。除此之外，“社區(qū)治理是基層多元利益主體進(jìn)行集體行動和選擇的過程，社區(qū)治理需要協(xié)調(diào)多方的利益與關(guān)系，現(xiàn)代社區(qū)分化為功能各異的各類現(xiàn)代社會組織，與傳統(tǒng)社區(qū)相比具有高度的分化性?！盵5]受主客觀影響，“村改居”社區(qū)居民對現(xiàn)有社區(qū)共同利益關(guān)心較少，缺乏認(rèn)同感和歸屬感，社區(qū)的很多活動都是由賦閑在家的老年人參加，年輕人都忙于工作，社區(qū)成立的一些協(xié)會或者興趣小組都是和老年人有關(guān)，對于年輕人來說，社區(qū)由于經(jīng)費(fèi)等問題，難以開展活動吸引年輕人的眼球。社區(qū)由于參與主體的局限性，再加上居民參與意識不強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)自治能力不強(qiáng)。

（三）社區(qū)自治組織發(fā)展相對緩慢

當(dāng)前“村改居”社區(qū)自組織的發(fā)展面臨一些困境?！按甯木印焙蟮木用裰饕稍瓉淼氖У剞r(nóng)民組成，39.7%的調(diào)查對象文化程度是在“初中及以下”，有29.3%的調(diào)查對象文化程度為“高中（中專、中技）[6]，這些居民大多是年歲較大的老人，文化程度普遍低，對于社區(qū)規(guī)章制度也不是很了解，缺乏參與社區(qū)事務(wù)的前提和動力，目前是阻礙社區(qū)自組織發(fā)展的主要障礙。大多數(shù)“村改居”居民在受訪中談到，社區(qū)的事務(wù)自己也搞不懂，按章辦事就行。再者，“村改居”后，大量外來人口涌入社區(qū)，對社區(qū)事務(wù)關(guān)注度不高?！按甯木印钡纳鐓^(qū)居民發(fā)展自組織也只是局限于有共同愛好的一群人，他們組織興趣協(xié)會，文化活動，但這些自組織沒有制定相關(guān)的組織制度，人員編排，主要是靠熟人社會間的情感維系，情感的維系具有很大的易變性，如果情感有所波動，會在一定程度上影響成員對組織的參與。

三、解決“村改居”社區(qū)困境的路徑

（一）逐步理清“村改居”社區(qū)居民委員會與政府的關(guān)系

當(dāng)前，許多城市社區(qū)和街道辦事處的關(guān)系處于被領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)的一種關(guān)系，“村改居”社區(qū)效仿城市社區(qū)的運(yùn)行機(jī)制，直接承擔(dān)上級指派的任務(wù)。按照“政事分開、政社分開”的原則，理順政府與社區(qū)的關(guān)系。社區(qū)居委會協(xié)助，配合上級政府管理社區(qū)事務(wù)，不是一級行政機(jī)關(guān)，其主要的職能是行使社區(qū)居民賦予的自治權(quán)，為社區(qū)居民服務(wù)，應(yīng)進(jìn)一步理順基層政府、街道辦事處和社區(qū)的關(guān)系，可以嘗試在基層政府與社區(qū)之間建立一種委托—“代理式契約關(guān)系[7]。政府作為上級領(lǐng)導(dǎo)，對社區(qū)事務(wù)應(yīng)該是給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、動員、監(jiān)督的功能，在財(cái)力物力上給予相應(yīng)的財(cái)政支持，而不是參與干涉社區(qū)事務(wù)。社區(qū)居委會作為其代理人，按照上級指示完成各項(xiàng)工作，以此有效地推進(jìn)兩者平等合作的關(guān)系，除此之外，社區(qū)作為自治的載體，應(yīng)該改良方法，廣開渠道，積極配合，為居民的自我管理，自我服務(wù)創(chuàng)造好的條件，并且讓居民感受到自我管理，自我服務(wù)的甜頭，關(guān)乎社區(qū)重大事件時(shí)，可以召開居民聽證會，制定相關(guān)制度來提高工作的透明度，使居民參與到社區(qū)管理之中。社區(qū)居委會不再是上級政府的“一條腿”，而是幫助上級政府更好地進(jìn)行基層治理。

（二）建立社區(qū)居民參與的制度規(guī)范，逐漸完善居民自治

隨著我國基層民主的發(fā)展，黨和政府越來越重視居民參與的一系列問題，比如參與方式，參與對象等，加快建設(shè)“村改居”居民參與的建設(shè)，在“村改居”后，需要建立社區(qū)居民參與的長效機(jī)制，必須用制度來明確不同參與主體的權(quán)利與義務(wù)，再者，方便提供便捷的參與渠道，各個(gè)“村改居”社區(qū)根據(jù)本社區(qū)的實(shí)際狀況，制定詳細(xì)的參與程序，讓居民一目了然。

“實(shí)行居民自治，制度建設(shè)是根本”[8]。也就是說要加強(qiáng)居民自治的制度保障，居民可以直接或者間接進(jìn)行居委會選舉，居民會議主要進(jìn)行決策議事，由居民集體討論的自治章程為主作為民主管理制度，準(zhǔn)時(shí)無誤地公布社區(qū)重大事務(wù)，向居民公開的民主監(jiān)督制度。這樣做，可以使居民有了制度的保證，也給居民自治提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在對“村改居”的居民進(jìn)行采訪時(shí)，居民們認(rèn)為居民有權(quán)力選舉居委會班子，對此他們表示很滿意，對于整個(gè)選舉過程，大多數(shù)居民認(rèn)為選舉過程還是比較公正的，認(rèn)為通過選舉可以選出好的領(lǐng)導(dǎo)。

（三）發(fā)展社區(qū)自組織

“國家太大，社會成員之間不可能建立面對面協(xié)調(diào)機(jī)制，社區(qū)較小，居民之間可以而且事實(shí)上存在面對面協(xié)調(diào)機(jī)制；市場信奉‘沒有免費(fèi)的午餐’，市場不信眼淚，而社區(qū)提倡鄰里互助，關(guān)愛弱勢群體?！庇纱丝磥恚鐓^(qū)自組織是國家和市場的補(bǔ)充，在居民的日常生活中發(fā)揮著不可小覷的作用。社區(qū)自組織優(yōu)于“被組織”，在自組織環(huán)境下，社區(qū)居民的生活關(guān)聯(lián)度，熟悉程度都比較高，它內(nèi)在的規(guī)范能夠讓居民無形的自組織起來，降低了社區(qū)治理的成本。如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要社區(qū)外力的支持，同樣也需要社區(qū)居民自組織對社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的整合配置，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)的“善治”。目前，“村改居”社區(qū)最主要的自組織是社區(qū)居委會。許多居民自發(fā)組織形式多樣的協(xié)會，可以不僅豐富生活，而且為社區(qū)居民之間的交往提供了一個(gè)平臺。社區(qū)自組織和社區(qū)治理的目標(biāo)是相一致的，發(fā)展社區(qū)自組織，是為社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供一種新的社會力量，大力培育發(fā)展社區(qū)自組織是衡量社區(qū)治理狀況的一個(gè)重要指標(biāo)。

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