摘 要：城鎮(zhèn)化是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。十八大以來，城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要手段。黨的十八屆三中全會提出了完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制的總體要求。2012年，遼寧城鎮(zhèn)化率位于全國第二位，但在城鎮(zhèn)化質(zhì)量、投融資渠道以及戶籍、土地制度等方面存在一定問題。應(yīng)結(jié)合遼寧實際，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，加快戶籍、土地制度改革，拓寬融資渠道，夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，為遼寧城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化率；體制機(jī)制

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）07-0019-02

一、城鎮(zhèn)化的含義及戰(zhàn)略意義

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、集中以及由此引起的產(chǎn)業(yè)——就業(yè)結(jié)構(gòu)非農(nóng)化重組的一系列制度變遷的過程[1]。這個過程表現(xiàn)為兩種形式，一是城鎮(zhèn)數(shù)目的增多，二是各城市內(nèi)人口規(guī)模不斷擴(kuò)大。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，如何由經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國邁進(jìn)，已經(jīng)成為眾多學(xué)者的熱議話題。黨的十八大以來，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略被提升到了一個新的高度，城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要手段。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾把“中國的城鎮(zhèn)化”與“美國的新技術(shù)革命”并列為21世紀(jì)帶動世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“兩大引擎”。黨中央對城鎮(zhèn)化建設(shè)高度重視，制定了一系列加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的措施。黨的十八屆三中全會中指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上也指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

二、遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

遼寧省的城鎮(zhèn)體系是由2個副省級市、12個地級市、44個縣城（縣級市）和607個小城鎮(zhèn)構(gòu)成的。近年來，遼寧省不斷加大對交通、通訊、電力、燃?xì)?、水循環(huán)等方面基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，加大對生態(tài)環(huán)境的整治力度，提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力。在就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會福利方面為城鄉(xiāng)居民提供更加充足的保障，使廣大群眾的生活環(huán)境和生活水平得到較大改善。

2012年，遼寧城鎮(zhèn)人口數(shù)量達(dá)到2 881萬人，比2005年增加了404萬人，平均每年增加57.7萬人。2012年，遼寧城鎮(zhèn)化率達(dá)到了65.65%（如表1所示），高于全國平均水平13.08個百分點。在各省份的排名中，遼寧低于廣東1.75個百分點，位于全國省份第二位（直轄市除外），比排名第三、第四的浙江省和江蘇省分別高2.45個百分點和2.65個百分點。遼寧省2012年城鎮(zhèn)化率比2005年增加了6.95個百分點，年均增長近1個百分點。

三、遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題

（一）城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高

2012年，按常住人口統(tǒng)計，遼寧省的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了65.65%，但是按照戶籍人口統(tǒng)計，遼寧省的城鎮(zhèn)化率只有51.5%。這表明，遼寧仍有14.15%的人口雖然生活在城市，但戶口仍然還在農(nóng)村，在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會福利方面享受不到城市市民的待遇。除此之外，2008年至2012年，遼寧省城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長了11.19%，而城區(qū)面積卻增長了29.62%，人口的城鎮(zhèn)化速度大大落后于土地的城鎮(zhèn)化速度，城鎮(zhèn)化質(zhì)量仍需進(jìn)一步提高。

（二）各地區(qū)城鎮(zhèn)化水平差距較大

遼寧的城鎮(zhèn)化總水平雖然很高，但各地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r差距較大。2012年，遼寧省城鎮(zhèn)化率最高的是沈陽市，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了79.8%，城鎮(zhèn)化率最低的朝陽市，城鎮(zhèn)化率只有42.3%，兩市城鎮(zhèn)化率相差了37.5個百分點。遼寧各地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展處于失衡狀態(tài)，由于大城市能夠提供相對理想的工作崗位，因此吸引了更多的人口向大城市流動，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，而中小城市由于產(chǎn)業(yè)支撐不足，就業(yè)崗位較少，城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度緩慢。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源渠道不足

城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要的資金在很大程度上依靠政府投資，對一些小城鎮(zhèn)來說，政府投資甚至是城鎮(zhèn)化建設(shè)的唯一資金來源。隨著城鎮(zhèn)人口的增多，政府的財政支出不僅包括城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決居民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會公共福利也成為地方政府財政支出的一項重要指標(biāo)。由于地方政府的財力是有限的，無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資需要，造成地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金嚴(yán)重短缺。

（四）城鎮(zhèn)化建設(shè)體制機(jī)制不健全

戶籍制度和土地制度制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，很大一部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口雖然在城市常住，但戶口卻還在農(nóng)村，沒有形成農(nóng)民工市民化。戶籍制度改革對常住在城市的農(nóng)民來說意義非凡，能夠使進(jìn)城農(nóng)民無后顧之憂，專心投入到城市建設(shè)中去。遼寧的戶籍制度改革較為滯后，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民難以真正融入城市，無法與城市居民形成一個統(tǒng)一的整體。此外，我國現(xiàn)行的土地制度主要是土地公有制，城鎮(zhèn)土地國有制，農(nóng)村土地公有制，土地的所有權(quán)具有不可分割性。在這種制度下，土地的利用很難取得實質(zhì)性的突破。

四、加快推進(jìn)遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

（一）加快戶籍制度改革，實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)以人為核心，借助國家戶籍制度改革的東風(fēng)，逐步放開大城市的戶籍限制條件，為進(jìn)城農(nóng)民落戶，使進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面真正享受到市民的待遇，使進(jìn)城的農(nóng)民真正扎根于城市，減少人口的流動頻率，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的平穩(wěn)過渡。進(jìn)一步加快分離戶籍與社會福利之間的連帶關(guān)系，實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)戶籍一體化。

（二）加快土地制度改革，促進(jìn)城鎮(zhèn)化突破式發(fā)展

繼續(xù)深化土地制度改革，進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中涉及土地方面的工作。建立有效機(jī)制確保農(nóng)民的土地權(quán)益，凡是非農(nóng)建設(shè)項目占用農(nóng)村土地的，不論其性質(zhì)是公益性的還是經(jīng)營性的，都應(yīng)遵循市場規(guī)律，按市場價格公開出讓，提高土地增值收益中農(nóng)民所占有的比例。合理分配城鎮(zhèn)化過程中的土地指標(biāo)，堅決杜絕城鎮(zhèn)化建設(shè)用地粗放型擴(kuò)張，集約節(jié)約利用土地資源。

（三）拓寬投融資渠道，為城鎮(zhèn)化建設(shè)注入新的活力

支持和引導(dǎo)民間資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，為民間資金投資城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。采取股份制、股份合作制、公用民營、民辦公助等多種形式，打破行業(yè)壁壘和部門、地區(qū)與所有制的界限，逐步形成以民間資本為主，地方財政為輔的城鎮(zhèn)化建設(shè)投資模式。創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)投資產(chǎn)品的形式，大力發(fā)展股票、政府債券等投融資渠道，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更多途徑的資金支持。

（四）科學(xué)規(guī)劃布局，促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，要在全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的大原則下，結(jié)合遼寧的區(qū)域位置、資源種類、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人文條件等實際情況，制定遼寧城鎮(zhèn)化的中長期發(fā)展規(guī)劃。以遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)兩大國家戰(zhàn)略為契機(jī)，加快遼寧沿海城鎮(zhèn)帶和遼寧中部城市群的建設(shè)，繼續(xù)實施遼西北發(fā)展戰(zhàn)略，加大對遼西北發(fā)展的投入力度，促進(jìn)全省的城鎮(zhèn)化同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)城鎮(zhèn)化公平發(fā)展

城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開公平、高效的公共服務(wù)。應(yīng)加快完善基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。建立專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)能力的培訓(xùn)，為進(jìn)城農(nóng)民提供與市民平等的就業(yè)機(jī)會。進(jìn)一步健全醫(yī)療、教育、文化、住房等公共服務(wù)制度，提高對進(jìn)城農(nóng)民的公共服務(wù)質(zhì)量。結(jié)合遼寧經(jīng)濟(jì)的實際發(fā)展程度，建立成本分擔(dān)機(jī)制，幫助農(nóng)業(yè)人口解決在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的實際困難，降低農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)壓力。

（六）加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐。遼寧作為我國的老工業(yè)基地，工業(yè)發(fā)展速度較快，與其他沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份相比，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度較慢。在“十二五”的前兩年，遼寧第三產(chǎn)業(yè)增加值的增長速度僅為16.6%[3]，第三產(chǎn)業(yè)勞動力占勞動力總數(shù)的70%以上，應(yīng)調(diào)整第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加大對第三產(chǎn)業(yè)的投資力度，推進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供更加豐富的就業(yè)機(jī)會和更為廣闊的發(fā)展空間。進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，避免出現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)一枝獨(dú)大的局面。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展將城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的流動就業(yè)轉(zhuǎn)化為固定就業(yè)，提高勞動生產(chǎn)率和資源利用率，使遼寧的城鎮(zhèn)化建設(shè)實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

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