在城鎮(zhèn)化的熱潮中，全國各地多個省市提出了“鎮(zhèn)級市”的設想，包括鄭州、青島、合肥、南京等等。而有希望升級為“鎮(zhèn)級市”的，多是人口密集的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，浙江等地甚至已經(jīng)選定一些鎮(zhèn)開始試點。但是目前為止仍然只是一個設想，還需要具體的調(diào)研、論證。民政部的表態(tài)，顯示“鎮(zhèn)級市”不可能全面放開，但支持強鎮(zhèn)擴權。

記者從國家發(fā)改委的相關部門獲悉，“撤鎮(zhèn)設市”是否可行，在近期將會有一個明確的說法。該問題的關鍵主要是在于掛牌后的市會有怎樣的行政級別，它擁有怎樣的行政權力？不過，頂層沒有表態(tài)，相關部門的工作人員對此問題都持謹慎態(tài)度。

記者選取兩個具有代表性的特大鎮(zhèn)，看看作為試點鎮(zhèn)，它們在“撤鎮(zhèn)設市”的背景下具體情況如何？對此又有何態(tài)度？

龍港鎮(zhèn)在探索

龍港鎮(zhèn)位于浙江省溫州市蒼南縣，于1984年建鎮(zhèn)，因上世紀80年代農(nóng)民自費造城改革實踐而聞名，被譽為“中國第一座農(nóng)民城”，吸引了黨中央、國務院多位領導同志的關注。建鎮(zhèn)之初的龍港鎮(zhèn)僅轄5個村，面積5.2平方公里，約6800人。如今，龍港鎮(zhèn)已發(fā)展為鎮(zhèn)域面積172.05平方公里，鎮(zhèn)區(qū)人口25萬人的特大鎮(zhèn)。

隨著特大鎮(zhèn)的發(fā)展，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已遠遠不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，中央有關部門也啟動了對特大鎮(zhèn)的改革，比如1995年開始由當時的國家體改委牽頭11部委，共同實施了小城鎮(zhèn)綜合配套改革試點；進入到新世紀以來，國家發(fā)改委、中編辦等部門分別牽頭了發(fā)展改革試點、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)擴權試點等改革探索。以往的改革試點主要集中在對特大鎮(zhèn)進行擴權讓利，希望能夠在不突破小城鎮(zhèn)行政等級的前提下，賦予特大鎮(zhèn)相應經(jīng)濟社會管理權限，以解決發(fā)展權力不足等問題。

龍港鎮(zhèn)是特大鎮(zhèn)放權改革的一個標本，既經(jīng)歷了中央部委的改革，也有浙江省各級政府推動的改革探索實驗，龍港的經(jīng)驗對全國具有一定借鑒意義。自1984年建鎮(zhèn)以來，龍港前后共經(jīng)歷了5次大的改革，分別是：1984年農(nóng)民自費造城的改革探索，1992年溫州城鄉(xiāng)一體化試驗，1995年全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點，2009年溫州市“強鎮(zhèn)擴權”改革試點和2011年浙江省“小城市培育”試點，“強鎮(zhèn)擴權”和“小城市培育”時間相隔較近，內(nèi)容也基本相似。看上去，龍港的改革一直在持續(xù)，但每一輪改革，都是原來下放權限回收以后，通過新一輪談判和博弈重新爭取原有權限，結果是改革在反復中不斷倒退。

幾輪擴權改革反復的原因是綜合性的，其中牽涉到縣鎮(zhèn)之間利益分配、公平與效率的輕重權衡、區(qū)域平衡與個體發(fā)展的內(nèi)在博弈等多方面問題，在這個過程中，沒有對錯，只有立場與角度的不同。但是放權確實增加了發(fā)展的自主權，對發(fā)展起到了推動作用。從幾輪放權改革可以看出，簡單的放權難以通過制度穩(wěn)固下來，造成了一種不穩(wěn)定體制，是不完全的改革，亟待進一步深化。隨著法律和部門法規(guī)的完善，放權遇到的制度障礙在增多，縣鎮(zhèn)之間利益關系固化加深，放權難度增大，放權也在不斷反復中出現(xiàn)倒退。龍港的經(jīng)驗表明，通過放權難以從根本上解決特大鎮(zhèn)發(fā)展自主權不足的問題，亟須通過制度將放權固化下來。

龍港鎮(zhèn)的改革經(jīng)驗表明，要激發(fā)類似龍港這樣的特大鎮(zhèn)發(fā)展活力，必須給予其更大的發(fā)展自主權，通過根本性制度變革，賦予其穩(wěn)定的權力，而不是僅僅局限于不斷反復的放權讓利改革，“撤鎮(zhèn)設市”是一條根本之路。

一直以來，很多人擔心撤鎮(zhèn)設市后人員和機構的膨脹問題。龍港的發(fā)展經(jīng)驗表明，只要給予相應的管理權限和自主權，鎮(zhèn)級機構設置和人員完全可以把地方管理好、服務好，小政府可以做到大服務。為了能夠管理和服務好當?shù)鼐用?，龍港?zhèn)政府在機構設置和管理人員方面進行了很好的探索，通過鎮(zhèn)級管理機構和人員，龍港管理和服務好了一個事實上的“城市”。

虎門鎮(zhèn)在觀望

虎門鎮(zhèn)是中國第一大鎮(zhèn)，位于廣東省東莞市西南部，面積178.5平方公里，戶籍人口達13萬人。對于“撤鎮(zhèn)設市”的消息，虎門鎮(zhèn)的反應表現(xiàn)平淡，“鎮(zhèn)級市？算了吧！”虎門鎮(zhèn)某綜合部門的一名前負責人表示，撤鎮(zhèn)設市最關鍵的問題是：“設市之后，上級能下放多少權限，改不改名不是問題所在”。

如果國家目前對特大鎮(zhèn)的政策，僅限于“對他們下放經(jīng)濟社會管理權限”，事實上東莞已經(jīng)先行一步。2009年8月，東莞選擇石龍鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)作為試點啟動簡政強鎮(zhèn)事權改革。2010年7月，在全市石龍、塘廈、虎門等13個中心鎮(zhèn)和松山湖、虎門港、生態(tài)園3個市屬園區(qū)全面推開改革。

設立試點之后，東莞市將市一級部門行使的大量縣級事權下放給各中心鎮(zhèn)（園區(qū)）行使，使各中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會管理權限基本達到縣一級政府的水平。其中，下放給兩個試點鎮(zhèn)的事權共575項，其他11個中心鎮(zhèn)541項，松山湖、虎門港、生態(tài)園等三個市屬園區(qū)分別為453項、353項、255項。同時，適當增加各鎮(zhèn)（街）編制。

在財權事權統(tǒng)一方面，東莞從2011年開始對財政管理體制實施改革?！吧厦娣畔聛淼母黜棛嗔σ呀?jīng)有數(shù)百上千項了。”上述負責人說，就鎮(zhèn)政府組成機構而言，虎門已經(jīng)嚴格按照上級規(guī)劃，將政府部門按照職能重新規(guī)劃整合，“三辦八局”的架構也正常運行了一段時間，每個局辦也設立了相應的內(nèi)部股室，“與一個縣級政府機構的配置相差并不遠”?？梢哉f，中心鎮(zhèn)和園區(qū)都能行使部分縣級政府事權。賦予縣級權限后，鎮(zhèn)一級行政效率得到大幅提高。

虎門鎮(zhèn)作為一個特大鎮(zhèn)，已經(jīng)享受到東莞市下放一些權限后的益處。因此對于改不改名字，虎門鎮(zhèn)并不看重，關鍵是看能有怎樣的行政級別和行政權力。

名頭是否重要

盡管廣東省提出“鎮(zhèn)級市”設想時，就已表明，此舉并非行政級別的改變，而只是希望賦予這些中心鎮(zhèn)市級管理權限。雖然各個中心鎮(zhèn)的看法不一，但是大多數(shù)學者認為，盡管目前東莞已經(jīng)向中心鎮(zhèn)下放了部分權限，但如果能實現(xiàn)“鎮(zhèn)級市”，鎮(zhèn)里能有城市管理的權限，則能帶來更多好處。

中山大學教授林江就認為，賦予鎮(zhèn)城市管理權限會帶來一定的好處。“首先，在戶籍管理、城市土地資源利用、交通管理、建立和管理學校和醫(yī)院等基礎公共服務設施的權限上，有明確的甚至是法定的管理權限。其次，在招商引資、為對地方經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻的企業(yè)和項目提供稅收優(yōu)惠、城市規(guī)劃和布局的調(diào)整等經(jīng)濟管理權限上，有更大的自主權；再次，作為小城市，對于吸引高端人才進入該鎮(zhèn)居住、工作和生活是有利的?！?/p>

林江認為，鎮(zhèn)級市的設想與東莞當前簡政強鎮(zhèn)的思路是一致的，但依然存在差別?！安顒e就在于，擴權強鎮(zhèn)是地級市把原本屬于市政府才擁有的經(jīng)濟管理權限下放給鎮(zhèn)政府，但是卻可以根據(jù)地級市自身的判斷，隨時收回這些經(jīng)濟管理權限?！彼f，“既然經(jīng)濟管理權限可以隨時收回，鎮(zhèn)政府在進行決策的時候會產(chǎn)生機會主義的傾向，即希望在權限可能被收回前，做更多對鎮(zhèn)有利的事情，或者爭取更多自身的政績而讓權限盡量不會被收回。至于一些對鎮(zhèn)長遠發(fā)展有利，但是對短期的政績產(chǎn)生作用不大的事情，就不愿意去做了?！?/p>

不過，行政區(qū)劃改革研究專家鄭梓楨則認為，“對于正在全力推進經(jīng)濟轉型升級的廣東，尤其是珠三角區(qū)域來說，鎮(zhèn)級市仍舊屬于治標不治本的設計，并不能解決現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的問題”。他認為，“鎮(zhèn)級市”的概念對應的是城鎮(zhèn)發(fā)展的初期，如今這個時期早已過去。“現(xiàn)在再搞‘鎮(zhèn)級市’限制會很大，一個鎮(zhèn)的行政區(qū)域畢竟有限，產(chǎn)業(yè)、電力、土地、交通以及環(huán)境等方面的問題難以根本解決。珠三角很多鎮(zhèn)（街道）自己搞自來水、污水處理廠、甚至建設劇場、體育場，結果并不理想?！编嶈鳂E說。

國家行政學院教授竹立家則認為：“‘鎮(zhèn)級市’不如直接提到縣級市的行政級別。這些鎮(zhèn)街經(jīng)濟發(fā)展快、管理人口眾多，有現(xiàn)實的需求，即使給它‘鎮(zhèn)級市’的權限，但也還是個科級機構。它的行政范圍、決策能力、規(guī)劃能力，都還會受限制，所以不如一步到位?！?/p>