“專員辦一直在摸著石頭過(guò)河，從成立到現(xiàn)在還在研究職能定位問(wèn)題。去年財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)還提到專員辦職能轉(zhuǎn)型，要求我們作為‘第三方’介入，嵌入財(cái)政部門主體業(yè)務(wù)?！币晃回?cái)政部駐地方專員辦人士如是評(píng)價(jià)此次專員辦職能轉(zhuǎn)型。他表示，專員辦可能將不再以檢查業(yè)務(wù)為主。

定位“跑偏”

在記者采訪的多位專員辦人士看來(lái)，作為財(cái)政部的派出機(jī)構(gòu)，專員辦承擔(dān)著中央財(cái)政在地方上的監(jiān)管職責(zé)，不是簡(jiǎn)單地開展事后監(jiān)督的機(jī)構(gòu)?！?998年中編辦三定方案，規(guī)定專員辦的主要職責(zé)就是監(jiān)督檢查，導(dǎo)致專員辦業(yè)務(wù)工作只能接受部監(jiān)督檢查局的領(lǐng)導(dǎo)，其他職能司局和專員辦沒(méi)有直接業(yè)務(wù)關(guān)系?！鄙轿鲗T辦副監(jiān)察專員鄭福清如此解釋專員辦職能何以“跑偏”。按照上述專員辦人士的說(shuō)法，是財(cái)政部業(yè)務(wù)司局將工作交給監(jiān)督檢查局，再由監(jiān)督檢查局交給專員辦。

“跑偏”之后，必然產(chǎn)生種種副作用，最直接的后果就是導(dǎo)致專員辦的工作與審計(jì)等監(jiān)督部門多有交叉。在這位專員看來(lái)，專員辦監(jiān)督檢查主要依據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，年度計(jì)劃是由財(cái)政部監(jiān)督檢查局安排或授權(quán)，一事一定，一事一辦，缺少關(guān)口式、制度化檢查，且許多檢查事項(xiàng)經(jīng)常和審計(jì)部門“撞車”。

據(jù)了解，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督體系除了財(cái)政監(jiān)管部門的內(nèi)部行政監(jiān)督，如監(jiān)督檢查局和專員辦的監(jiān)督、稅務(wù)稽查等，還包括財(cái)政系統(tǒng)外的監(jiān)督，如審計(jì)部門監(jiān)督、立法機(jī)構(gòu)（人大）監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等。其中，審計(jì)監(jiān)督又是最主要的監(jiān)督方式。

“專員辦與審計(jì)部門的工作都是以監(jiān)督檢查為主，比如都檢查賬目，容易讓人感到兩者的工作是一樣的。”青島專員辦監(jiān)察專員臧雪濤說(shuō)。湖南專員辦監(jiān)察專員周偉華也認(rèn)為，專員辦與審計(jì)部門的工作，如對(duì)央企、財(cái)政資金、項(xiàng)目等的檢查確有一些重復(fù)交叉之處。而因職責(zé)分工不明確，專員辦監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督?jīng)]有形成相互制約、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)的工作格局，反而增加了被監(jiān)督對(duì)象的負(fù)擔(dān)，也增加了監(jiān)督成本。

山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院院長(zhǎng)岳軍曾撰文指出，專員辦監(jiān)管是中央財(cái)政監(jiān)管在地方上的延伸，是財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)管的有機(jī)組成部分。專員辦是財(cái)政部在基層實(shí)施管理的微觀主體，是財(cái)政部實(shí)現(xiàn)其決策、管理、控制和監(jiān)督等功能在地方上的微觀基礎(chǔ)。

換句話說(shuō)，相對(duì)于審計(jì)部門的事后監(jiān)督，專員辦能夠?qū)χ醒胴?cái)政收支，尤其是財(cái)政資金使用的合法性、合規(guī)性和效益性進(jìn)行事前、事中、事后監(jiān)督，參與財(cái)政資金運(yùn)行的全過(guò)程。然而在實(shí)際工作中，專員辦卻很難真正履職。這也是專員辦職能“跑偏”的另一個(gè)后果。

“財(cái)政主體業(yè)務(wù)是收支管理，有其運(yùn)行的軌道，預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督是一個(gè)鏈條，目前專員辦的監(jiān)督并沒(méi)有有機(jī)地嵌入這個(gè)鏈條，既置身其中又游離其外，往往種了別人的地，荒了自己的田?！鄙轿鲗T辦工作人員表示。安徽專員辦監(jiān)察專員黎昭指出：“如專員辦一直僅從事監(jiān)督業(yè)務(wù)，無(wú)法體現(xiàn)出區(qū)別于審計(jì)等其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督類型的特性，勢(shì)必動(dòng)搖專員辦安身立命的基礎(chǔ)?！?/p>

“財(cái)政的管理應(yīng)通過(guò)制定政策、制度來(lái)進(jìn)行管理，而不是單純靠事后的檢查?！苯K省專員辦專員蔡潤(rùn)表示，專員辦應(yīng)該把財(cái)政政策執(zhí)行當(dāng)中的問(wèn)題、情況反映給政策制定部門，通過(guò)這些情況來(lái)完善財(cái)政政策制度，來(lái)解決財(cái)政資金使用上的問(wèn)題?！氨O(jiān)督檢查是為管理服務(wù)的，如果僅是一個(gè)部門內(nèi)的監(jiān)督檢查，不應(yīng)該鋪現(xiàn)在這么大的攤子，它實(shí)際上是一種越位，是專員辦職能的異化?！?/p>

以預(yù)算管理為主

“今年財(cái)政部司局做了大的調(diào)整，專員辦只是其中之一?！必?cái)政部財(cái)科所綜合政策研究室處長(zhǎng)王澤彩介紹，專員辦在業(yè)務(wù)上將轉(zhuǎn)向預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)，兩個(gè)指標(biāo)體系——預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將是各地專員辦開展工作的依據(jù)。

轉(zhuǎn)向預(yù)算績(jī)效有跡可循。在去年底的全國(guó)專員辦工作會(huì)議上，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆指出，專員辦轉(zhuǎn)型后的工作內(nèi)容主要包括三個(gè)方面，即：預(yù)算支出監(jiān)管、預(yù)算收入監(jiān)管、監(jiān)督檢查。預(yù)算支出監(jiān)管是此次專員辦職能轉(zhuǎn)變的主體內(nèi)容，也是專員辦工作轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。

在7月底召開的全國(guó)財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)上，針對(duì)專員辦職能轉(zhuǎn)型也提到了這一點(diǎn)：作為財(cái)政部的派出管理機(jī)構(gòu)，專員辦將根據(jù)授權(quán)承擔(dān)中央財(cái)政對(duì)派駐地區(qū)的管理工作，實(shí)現(xiàn)由以檢察業(yè)務(wù)為主轉(zhuǎn)向預(yù)算管理為主轉(zhuǎn)變、以事后監(jiān)督為主向事前事中控制為主轉(zhuǎn)變。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉特別指出，新一輪財(cái)稅體制改革并不是在原有財(cái)稅政策上的修修補(bǔ)補(bǔ)，更不是揚(yáng)湯止沸，而是要建立“與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)”的制度基礎(chǔ)。為此，要求專員辦作為財(cái)政部整體工作在地方的延伸，必須嵌入財(cái)政部主體業(yè)務(wù)，充分體現(xiàn)財(cái)政管理特色。

“從歷史看，專員辦每次轉(zhuǎn)型都是配合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，此次轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略層級(jí)更高一些?！蓖鯘刹时硎荆@種說(shuō)法的依據(jù)主要有三：第一，剛通過(guò)的《預(yù)算法》講求績(jī)效，這是法律基礎(chǔ)。第二，十八屆三中全會(huì)全面要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度，其中三大核心之一就是現(xiàn)代預(yù)算管理制度，而績(jī)效貫穿了整個(gè)預(yù)算管理制度的編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程。第三，從探索預(yù)算績(jī)效管理改革的角度看，2011年財(cái)政部第一次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議召開，提出建立覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的具有中國(guó)特色的預(yù)算績(jī)效管理體系。隨后，預(yù)算司從項(xiàng)目支出、部門支出和財(cái)政支出分別出臺(tái)了一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。另外，《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，也對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革提出了要求。

王澤彩介紹說(shuō)，支出方面，要把所有中央對(duì)地方的補(bǔ)助或者轉(zhuǎn)移支付上升到預(yù)算績(jī)效管理的高度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)，看起是否真正實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、執(zhí)行結(jié)果要評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果要反饋、反饋結(jié)果要運(yùn)用這樣一個(gè)支出預(yù)算管理模式。“這一塊的工作量相當(dāng)大，必須發(fā)揮財(cái)政部駐各地專員辦的職能作用，針對(duì)各地方的區(qū)域特色，有針對(duì)性地開展合作與專項(xiàng)監(jiān)管。”

為此，專員辦的總體業(yè)務(wù)工作將由預(yù)算司負(fù)責(zé)歸口指導(dǎo)，今后直接與業(yè)務(wù)司局的工作對(duì)接。據(jù)了解，與此同時(shí)，監(jiān)督檢查局的職能也將做出重大調(diào)整。監(jiān)督檢查局一直負(fù)責(zé)對(duì)央企收支、轉(zhuǎn)移支付等方面監(jiān)管，并在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)各地專員辦，轉(zhuǎn)型后，將與具體業(yè)務(wù)基本上不再有關(guān)系，而是轉(zhuǎn)向內(nèi)部?jī)?nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)，將按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)部機(jī)關(guān)的財(cái)物及其部直屬單位的財(cái)物進(jìn)行審計(jì)。成立內(nèi)部控制委員會(huì)，研究部署內(nèi)部控制工作，通報(bào)風(fēng)險(xiǎn)事故情況，分析事故原因，研究制定改進(jìn)措施。

變化如此巨大，阻力和壓力自然不小。正如鄭福清所說(shuō)：“專員辦轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的一次再調(diào)整，專員辦是增加權(quán)力，有關(guān)業(yè)務(wù)司是出讓權(quán)力，阻力難免?！币晃粚T辦人士也認(rèn)為，面對(duì)轉(zhuǎn)型需要提高認(rèn)識(shí)的不僅是專員辦，還包括財(cái)政系統(tǒng)上上下下，比如專員辦將直接與業(yè)務(wù)司局對(duì)接，在對(duì)接時(shí)，業(yè)務(wù)司局愿意授權(quán)多少：是預(yù)算從編制到執(zhí)行到評(píng)價(jià)的整體授權(quán)，還是最后找專員辦檢查？如何才能真正實(shí)現(xiàn)嵌入預(yù)算全過(guò)程？

而對(duì)專員辦本身來(lái)說(shuō)，更大、更直接的考驗(yàn)在于，在人手不增加的情況下，要如何應(yīng)對(duì)繁雜的工作局面，要如何做才能于建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一目標(biāo)相適應(yīng)。