財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。黨的十八屆三中全會(huì)勾畫(huà)了全面深化財(cái)稅體制改革的藍(lán)圖，要實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和積極探索相結(jié)合，從預(yù)算管理制度、稅收制度、財(cái)政體制等方面深化改革。推進(jìn)預(yù)算管理制度改革是財(cái)稅改革工作重點(diǎn)，在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的宏大目標(biāo)下，未來(lái)改革方向何在？應(yīng)該如何推進(jìn)？回答這些問(wèn)題，有必要了解預(yù)算管理制度的過(guò)去和當(dāng)下，這是啟動(dòng)新一輪改革的基礎(chǔ)。建國(guó)65年來(lái)，我國(guó)的預(yù)算管理制度走過(guò)了一條艱難而不凡的道路，總結(jié)這一歷程，對(duì)于深化改革和完善制度有著重大意義。

“預(yù)算跟著計(jì)劃走”

在新中國(guó)成立初期，國(guó)家的財(cái)政盤子只有一個(gè)簡(jiǎn)單的“概算”，財(cái)政預(yù)算只是向中央政府報(bào)告，并且沒(méi)有決算制度，真正的財(cái)政預(yù)算制度沒(méi)有構(gòu)建起來(lái)。從財(cái)政預(yù)算制度所具有的基本法律要件而言，財(cái)政預(yù)算制度的真正建立是在1955年，因?yàn)閺倪@一年起國(guó)家預(yù)決算開(kāi)始向全國(guó)人大報(bào)告。

自1955年至改革開(kāi)放前夕，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，中央和地方都依賴“傳統(tǒng)工具”執(zhí)行其職能，尤其是指令性計(jì)劃、行政命令及對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)控制。這一時(shí)期，預(yù)算管理具有較為濃重的中央集權(quán)和行政主導(dǎo)色彩，預(yù)算功能尚未健全。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政預(yù)算沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立和完善的制度體系，而是基本跟著國(guó)家計(jì)劃走。一是預(yù)算收入制度是一種行政權(quán)力為主導(dǎo)的收入制度，收入的主要來(lái)源是國(guó)有企業(yè)利稅。二是財(cái)政預(yù)算公共事務(wù)與企業(yè)事務(wù)不分，公共性特點(diǎn)不突出。特別是在財(cái)政支出方面，預(yù)算包攬一切，不僅要負(fù)責(zé)公共物品的提供，還要負(fù)責(zé)為國(guó)有企業(yè)進(jìn)行直接的資金投入和彌補(bǔ)虧損，代行了部分需要由市場(chǎng)承擔(dān)的功能。三是財(cái)政預(yù)算附屬于指令性計(jì)劃，預(yù)算功能嚴(yán)重缺失，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)作用非常有限。而且預(yù)算編制簡(jiǎn)單粗放，預(yù)算只是一個(gè)簡(jiǎn)單、粗放的財(cái)政收支計(jì)劃，根本談不上法律性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性。

“解凍”后的探索

1980年以后，伴隨著意義深遠(yuǎn)的市場(chǎng)化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革，預(yù)算逐步從“計(jì)劃的奴隸”發(fā)展為各級(jí)政府最重要的政策工具。這一時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的主要特征是“放權(quán)讓利”，預(yù)算管理模式隨之進(jìn)行了積極探索，其基本思路也是下放權(quán)力，調(diào)動(dòng)地方政府和企業(yè)的積極性。

從1980年起，在行政事業(yè)單位逐步試行“預(yù)算包干”辦法，年度預(yù)算核定的經(jīng)費(fèi)全部歸單位掌握使用，年終超支不補(bǔ)，結(jié)余留用。1988年開(kāi)始，根據(jù)事業(yè)單位收入來(lái)源結(jié)構(gòu)的差異，對(duì)事業(yè)單位預(yù)算實(shí)行分類管理，形成全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理和自收自支管理三種形式，在基本支出方面實(shí)行定額管理。這些改革調(diào)動(dòng)了單位的理財(cái)積極性，提高了預(yù)算資金使用效益。

預(yù)算管理模式的探索，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的預(yù)算管理框架，促使預(yù)算管理制度朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向邁出了重要一步。此外，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要舉措，預(yù)算管理制度探索還保證了其他各項(xiàng)改革措施的出臺(tái)，為形成放開(kāi)搞活的改革局面做出了貢獻(xiàn)。

當(dāng)然，這些探索畢竟是“摸著石頭過(guò)河”，改革的初衷只是調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)的積極性，并非著眼于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)預(yù)算管理制度的科學(xué)設(shè)計(jì)，因而也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。首先，由于中央與地方的分成是由雙方談判決定，從而形成了“鞭打快牛”、地區(qū)之間“苦樂(lè)不均”的狀況。其次，財(cái)政包干直接導(dǎo)致中央財(cái)政收入持續(xù)下降，中央財(cái)政對(duì)公共服務(wù)的保障能力下降。再次，由于財(cái)政供給范圍的不規(guī)范，導(dǎo)致了預(yù)算外收支不斷擴(kuò)大。這些制度弊端的顯現(xiàn)，促使決策層下定決心對(duì)預(yù)算管理制度進(jìn)行更為深入的變革。

市場(chǎng)化破題為制度轉(zhuǎn)型鋪路

1994年，我國(guó)施行分稅制改革，以推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展。此后幾年，在構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算收入制度、改善中央預(yù)算與地方預(yù)算之間關(guān)系等方面，都取得了較好的效果。一是結(jié)束了各地區(qū)財(cái)政體制不一樣、不規(guī)范的局面，確定了一個(gè)清晰、穩(wěn)定、統(tǒng)一的體制框架。二是確立了中央財(cái)政收入的良性增長(zhǎng)機(jī)制，為提高“兩個(gè)比重”奠定了基礎(chǔ)。三是通過(guò)所得稅收入分享和轉(zhuǎn)移支付制度，中央財(cái)政均衡地區(qū)間財(cái)力差異效果顯著。

通過(guò)分稅制改革，基本上構(gòu)建了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政預(yù)算收入制度框架。與以往改革相比，這次改革從過(guò)去的放權(quán)讓利思路轉(zhuǎn)變到依靠制度創(chuàng)新，從過(guò)去的只是著眼于解決眼前現(xiàn)實(shí)困難和問(wèn)題轉(zhuǎn)變到長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的構(gòu)建，從過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度框架下的小改轉(zhuǎn)變到向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下預(yù)算管理制度的過(guò)渡。可以說(shuō)，分稅制財(cái)政體制改革為預(yù)算管理制度由包干制時(shí)期的初步探索向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)預(yù)算管理制度的建立與完善鋪墊了道路。

公共財(cái)政框架下的預(yù)算管理改革

預(yù)算管理制度經(jīng)歷了多次改革與調(diào)整，但直至分稅制改革，也沒(méi)有傷及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)預(yù)算管理制度的筋骨，特別是預(yù)算支出制度，在分稅制體制下仍然沿用傳統(tǒng)管理方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的加速推進(jìn)和公共財(cái)政框架的確立，預(yù)算管理的一些局限性開(kāi)始暴露出來(lái)，如預(yù)算編制倉(cāng)促、預(yù)算下達(dá)滯后、預(yù)算事后監(jiān)督不力等。事實(shí)上，分稅制改革后的幾年，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)預(yù)算制度改革僅僅邁出的第一步，許多環(huán)節(jié)還有待進(jìn)一步推進(jìn)和完善，而這又需要一個(gè)合適的契機(jī)。

契機(jī)終于到來(lái)。1998年，新一屆中央政府成立，國(guó)有企業(yè)改革、金融改革、社會(huì)保障制度改革等都進(jìn)入加速期，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上正式提出要建立公共財(cái)政制度框架的改革目標(biāo)。很顯然，通過(guò)預(yù)算管理制度改革逐步解決日益突出的收支矛盾，并適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和公共財(cái)政的需要，成為了預(yù)算管理改革的內(nèi)在動(dòng)力。

隨著河北省部門預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)被中央認(rèn)可，部門預(yù)算管理改革在全國(guó)逐步推開(kāi)，并由此引發(fā)了國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、政府收支分類等改革的不斷深化，一場(chǎng)轟轟烈烈的預(yù)算管理革命正式拉開(kāi)帷幕。一是編制部門預(yù)算，初步建立起管理職責(zé)明晰、預(yù)算程序規(guī)范、編制方法科學(xué)、決策過(guò)程透明、與公共財(cái)政體制相適應(yīng)的部門預(yù)算管理制度體系和運(yùn)行機(jī)制。二是實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度，推動(dòng)了公共財(cái)政管理的基礎(chǔ)性、機(jī)制性變革，加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督控制，提高了預(yù)算執(zhí)行管理信息的透明度。三是推行政府采購(gòu)制度改革，《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施，我國(guó)政府采購(gòu)制度邁入法律規(guī)范的軌道。四是實(shí)行“收支兩條線”改革，在整頓財(cái)政分配秩序、提高財(cái)政資金使用效益方面發(fā)揮了重要作用，也為統(tǒng)一預(yù)算創(chuàng)造了條件。五是推進(jìn)政府收支分類改革，增強(qiáng)了財(cái)政透明度，提高了預(yù)算管理水平。

通過(guò)一系列預(yù)算管理制度改革，我國(guó)確立了公共財(cái)政預(yù)算管理的基本框架，預(yù)算管理制度不斷完善，在制度建設(shè)上取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

時(shí)代呼喚現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)

21世紀(jì)的第一個(gè)十年，在公共財(cái)政框架目標(biāo)下，我國(guó)的預(yù)算管理制度改革突飛猛進(jìn)，成績(jī)喜人。但也應(yīng)該看到，總體上改革還處于初級(jí)階段，存在的問(wèn)題不少，主要是預(yù)算管理制度的完整性、科學(xué)性、有效性和透明度不夠，預(yù)算管理偏重收支平衡狀態(tài)，支出預(yù)算約束偏軟，不利于依法治稅和人大監(jiān)督。事實(shí)表明，公共財(cái)政預(yù)算管理制度具有不完善性和不穩(wěn)定性，改革還面臨不少挑戰(zhàn)。

近日，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》完成首次大修，傳遞出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向，并提出預(yù)算管理制度改革的具體要求。為此，我們應(yīng)積極作為，在全面深化財(cái)稅體制改革的大形勢(shì)下，以建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度為目標(biāo)，深入改革和完善預(yù)算管理制度。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，預(yù)算管理制度改革要轉(zhuǎn)變公共財(cái)政框架內(nèi)的改革思路，以十八屆三中全會(huì)《決定》和新預(yù)算法為改革導(dǎo)向，積極完善相關(guān)制度，加快形成一套較為完善的現(xiàn)代預(yù)算管理制度體系。一是做好新預(yù)算法實(shí)施的立法配套工作，中央層面和地方層面各負(fù)其責(zé)，增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為依法理財(cái)?shù)於▓?jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。二是推進(jìn)實(shí)施全口徑預(yù)算管理，不僅收入是全口徑的，支出也要涵蓋廣義政府的所有活動(dòng)，同時(shí)將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。三是改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，收入預(yù)算應(yīng)從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性。四是抓緊研究實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系。五是完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。六是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，注重頂層設(shè)計(jì)、明確實(shí)施步驟，逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開(kāi)制度。

國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化離不開(kāi)財(cái)政制度的現(xiàn)代化，而建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重要任務(wù)就是建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度。隨著中央布局的逐步落實(shí)，我們有理由相信，新時(shí)期財(cái)政預(yù)算管理制度建設(shè)一定能取得令人滿意的成績(jī)。

（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員）