2014年9月22日，由財政部財政科學(xué)研究所和中國財政學(xué)會績效管理研究專業(yè)委員會主辦的“預(yù)算績效管理國際研討會”在北京召開。會議主題為預(yù)算績效管理的國際比較，預(yù)算績效管理的理論與創(chuàng)新。

會上，財政部副部長王保安在致辭中強調(diào)，預(yù)算是財政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志。本著“花錢必問效，無效必問責(zé)”理念實施預(yù)算績效管理，被視為建立現(xiàn)代預(yù)算制度的突破口。當(dāng)前預(yù)算制度改革的框架和重點已確立，重點是要“建立透明預(yù)算制度、完善政府預(yù)算體系、改進年度預(yù)算控制方式、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理和全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”，預(yù)算績效管理將貫穿于改革的全過程。

至此我們可以粗略地認(rèn)定為，預(yù)算制度改革的下一步，就是如何建立現(xiàn)代預(yù)算制度的基本脈絡(luò)。預(yù)算制度改革重點有如下幾個關(guān)鍵詞：透明，完善，加強和規(guī)范。

我們要想定義現(xiàn)代預(yù)算制度，也準(zhǔn)備就從這幾個關(guān)鍵詞開始。

單一不變曲線

要論述什么是現(xiàn)代預(yù)算制度，首先我們必須明白，我們之前的預(yù)算制度是什么樣子。無論財政預(yù)算起源是各方爭論的夏代、周朝或者戰(zhàn)國，這對我們探尋何為現(xiàn)代預(yù)算制度用處并不大?？v觀建國后幾十年我國財政預(yù)算制度，1978年前，中國財政預(yù)算制度是計劃經(jīng)濟體制下的財政預(yù)算制度，完全以計劃經(jīng)濟為基本分配方式，忽略市場因素，并對市場進行干涉。1978年后，特別是改革開放以后，我國財政預(yù)算制度隨著市場化進程逐漸完善和開放，但基本上符合對粗放式財政預(yù)算的描述：預(yù)算覆蓋率低下，部門彈性嚴(yán)重，以保運轉(zhuǎn)為第一要務(wù)。而分析現(xiàn)今中西部一些地方基本還是以這種財政預(yù)算模式為主。

但不可否認(rèn)的是，在這幾十年間，我國的財政預(yù)算制度一直是以一個單一不變曲線逐漸開放和完善的。由于人口眾多，政治情況復(fù)雜，行政層級扁平化進程過分滯后等許多原因，無法單純復(fù)制照搬西方國家的預(yù)算方式，我國財政預(yù)算制度一直是在不斷的借鑒和修正中前行。談到現(xiàn)代預(yù)算制度，就無法單純繞開實際空談理論。由于新《預(yù)算法》剛剛修訂完畢，在此記者也不對預(yù)算的法制化做過多分析。只單純從財政實務(wù)方面解析現(xiàn)代預(yù)算制度在實際執(zhí)行過程中應(yīng)該是什么狀態(tài)，以及如何與現(xiàn)行財政預(yù)算制度相銜接。

透明解析

財政部財政科學(xué)研究所研究員于長革認(rèn)為，預(yù)算資金是公共資金，所以預(yù)算公開、透明也是應(yīng)有之義。但記者認(rèn)為，說到透明預(yù)算，應(yīng)該至少從三個方面論述：對誰透明，透明到什么程度，以及透明之后有什么用處。這三點缺一不可。

第一，對誰透明。主流輿論界對預(yù)算透明有兩種描述方式，第一是對公眾透明，即全民皆可查閱財政預(yù)算，皆可對預(yù)算發(fā)表疑問。在實際操作中，也確實有地方財政試行對公眾開放財政預(yù)算，但效果并不理想。原因在于公眾表示無法理解財政預(yù)算，于是要求財政編出“讓外行也能看得懂的預(yù)算”。但殊不知財政預(yù)算本身就有極強的專業(yè)性，因此記者認(rèn)為，財政預(yù)算可以“外行人看不懂”，但必須“內(nèi)行人說得清”。

也正因此，現(xiàn)在比較通行的方式是讓人大來行使對財政預(yù)算的監(jiān)督和檢查作用。但我們必須承認(rèn)，現(xiàn)行人大預(yù)算審查制度基本上只是空有其表。不僅因為人大代表對于財政預(yù)算的了解程度和財政專業(yè)程度低，從整個審查制度設(shè)計看，也有“偷工減料走過場”的嫌疑。于長革表示，從制度上來看，不僅人大代表沒有預(yù)算案的修正權(quán)，而且也從未建立過針對財政預(yù)算的單項表決制度。前者讓人大代表的預(yù)算監(jiān)督權(quán)成了一張廢紙，后者則讓人大代表即使想質(zhì)疑預(yù)算案，也極容易被其余“從不投反對票”的代表直接淹沒。久而久之，按照良幣驅(qū)逐效應(yīng)，人大代表習(xí)慣性的失聲，會讓整個財政預(yù)算監(jiān)督機制形同虛設(shè)。

在這種情況下，預(yù)算再透明，對于想修正它的人來說，也不過是鏡花水月的一場鬧劇而已。而公開給民眾，還是公開給人大，這并不是問題的核心。

第二，透明到什么程度。這個問題其實和它表現(xiàn)出來的表象毫無關(guān)系，根源在于我國現(xiàn)行的財政收支概念和劃分體系問題。雖然這個問題已經(jīng)超出了透明的范圍，是完善政府預(yù)算體系的范疇，但其與現(xiàn)代預(yù)算制度本就是相輔相成的統(tǒng)一整體，不解決財政劃分體系問題，也罔論透明到什么程度。

我們不說與國際通行財政收支分類體系相比，就簡單地把我國政府預(yù)算編列方式與企業(yè)預(yù)算編列方式相比，前者也是落后許多年的。雖然有些地方財政已經(jīng)開始編項目預(yù)算，但許多地區(qū)還停留在部門預(yù)算層面甚至更低。在這種情況下，預(yù)算透明到什么程度，并非是財政部門可以解決的問題，因為財政部門本身就拿著一本粗放的預(yù)算，要求就算再細(xì)，制度問題也不是財政可以單獨解決的。

第三，透明之后有什么用處。這也是建立現(xiàn)代財政預(yù)算制度必須解決的一個問題。必須要讓預(yù)算監(jiān)督人或機構(gòu)“所見即所得”，否則就會出現(xiàn)“急人坐慢車”的情況：你說你的，我干我的，那預(yù)算透明也就成為真正的“表面文章”了。

完善解析

透明不僅是為了讓權(quán)力運行在陽光下，也是為了讓在陽光下的權(quán)力得以去粗取精，甚至去偽存真。那么這就需要整體預(yù)算制度體系的完善，甚至轉(zhuǎn)移支付制度的完善。放到財政實務(wù)中來，也就是論證政府預(yù)算體系“查漏補缺”的問題。而這些問題，都不是新問題。

在現(xiàn)行的政府預(yù)算體系中存在的依然是財政人熟悉的“老三篇”——被戲稱為預(yù)算“長寬高”的三個老問題?！伴L”指的是預(yù)算準(zhǔn)備和審查時間過程都過于倉促，也指現(xiàn)行財政預(yù)算制度缺乏中長期預(yù)算；“寬”指的是預(yù)算編制口徑范圍太窄，需要編制全口徑預(yù)算；“高”指的是預(yù)算編制過于粗放，要相對求實、求細(xì)，編制項目預(yù)算甚至要做到“連一支筆的來龍去脈都要說清楚”的更細(xì)致預(yù)算。

如果包含現(xiàn)在在地方財政層面已經(jīng)混亂不堪的財政信息電子化問題，建立現(xiàn)代預(yù)算制度僅僅在完善框架方面就有更多問題需要解決。關(guān)于預(yù)算準(zhǔn)備和審查時間加長問題，曾經(jīng)有地方選擇試行三年零基滾動預(yù)算來解決這個問題，實際結(jié)果顯示運行情況良好，但有兩個問題需要事先解決：第一，現(xiàn)行預(yù)算編制人員嚴(yán)重不足；第二，有可能加重預(yù)算部門“混預(yù)算”的情況。按照國際通行慣例，預(yù)算涉及期限越長，其彈性就應(yīng)該越大。但現(xiàn)行預(yù)算制度中監(jiān)督體系高度缺失，預(yù)算編制涉及期限越長，就必然需要更嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督監(jiān)管體系。而審查時間無論是現(xiàn)在給人大部門的兩三天還是更長，如果監(jiān)督體系中沒有及時對預(yù)算說“不”的權(quán)力，單純加長審查時間，記者認(rèn)為用處不大。

在編制全口徑預(yù)算方面，地方財政已經(jīng)在著手實行，這算是建立現(xiàn)代財政預(yù)算制度中相對簡單的一環(huán)。而編制項目預(yù)算，對于地方財政來說，則在很大程度上是一個尋租空間的調(diào)節(jié)問題。預(yù)算部門心里都清楚，只有預(yù)算編制越粗放，其中的尋租空間才會越大。而項目預(yù)算已經(jīng)比部門預(yù)算在精細(xì)化程度上前進了一大步，這必然引起已經(jīng)習(xí)慣于“難得糊涂”的預(yù)算部門在即將消失的尋租空間上的討價還價甚至聯(lián)合抵制。記者曾經(jīng)了解到幾十個不同層級的地方財政，并無一家表示編制項目預(yù)算存在除了在人力物力上有所欠缺以外的技術(shù)困難。

加強解析

說到加強，王保安副部長在講話中提到了“加強預(yù)算執(zhí)行管理”，又提到了財政績效工作被視為現(xiàn)代財政預(yù)算制度的突破口，其意不言自明。

從理論上來講，財政績效工作的實施，的確可以加強預(yù)算執(zhí)行管理的過程。但事實情況并不樂觀。以現(xiàn)在的地方財政工作范圍而言，已經(jīng)通過預(yù)算的資金，一旦撥付到部門，幾乎就等于泥牛入海。而這并不僅僅是一個建立現(xiàn)代預(yù)算制度就能解決的問題。

形成這種情況的原因很復(fù)雜，但要想達(dá)到現(xiàn)代預(yù)算制度中加強預(yù)算執(zhí)行管理的初衷，首先就需要打破部門壁壘。從具體財政事務(wù)而言，就是要建立政府會計制度，從物理上隔絕預(yù)算部門挪用甚至控制預(yù)算資金的可能性。在此基礎(chǔ)上引入財政績效體系，讓“管錢的人在陽光下管錢”，前文所說的預(yù)算公開才有其實際意義，編制項目預(yù)算甚至更細(xì)致的、更及時的預(yù)算制度才能成為可能。但涉及到事權(quán)與支出責(zé)任的問題，用財政手段單獨解決，在現(xiàn)在的政治體制下完全不可想象。也正是因此，建立現(xiàn)代財政預(yù)算制度的前提，是建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度，健全完整的事權(quán)與支出責(zé)任分割體系。

規(guī)范解析

最后，是財政部門對于自身的約束問題。不管是規(guī)范政府債務(wù)，或是規(guī)范稅收優(yōu)惠甚至減免政策，其實都是在建立現(xiàn)代預(yù)算制度中向財政自身提出了一個問題：我管錢，誰來管我？

現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，并非僅是在財政技術(shù)層面上的現(xiàn)代化，而是從關(guān)系、制度、框架等一系列層面的一次牽一發(fā)而動全身的改革。它需要政府的統(tǒng)一規(guī)劃，需要從人大到民眾甚至到第三方全方位立體式的監(jiān)督，需要厘清政府、財政、預(yù)算部門、監(jiān)督部門乃至“監(jiān)督者的監(jiān)督者”這一系列我們在過去并未完善，甚至并未建立的體系。建立現(xiàn)代預(yù)算制度，并非只是財政部門的一廂情愿，從紀(jì)律上，它與反腐工作息息相關(guān)；從財政上，它是地方財政甚至全國財政未來健康發(fā)展的必要一環(huán)；從民眾層面考慮，它更是建立公共財政甚至民生財政體系的基石之一。