在適度的宏觀稅負(fù)水平下建立合理的稅制結(jié)構(gòu)，是充分發(fā)揮稅收職能作用的必要條件。一個(gè)國(guó)家稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化進(jìn)程，主要取決于本國(guó)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理能力。同時(shí)，會(huì)受到其他國(guó)家稅制結(jié)構(gòu)的影響，特別是在今天經(jīng)濟(jì)全球化的背景下。目前中國(guó)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究的基本問題之一，就是改進(jìn)中央稅、地方稅、中央與地方共享稅的劃分。

現(xiàn)行稅制格局

中國(guó)現(xiàn)行稅制中的18種稅收，按照收入歸屬劃分，可以劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅三類。其中，中央稅4種，即消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅、關(guān)稅和船舶噸稅，收入均為中央政府固定收入；地方稅7種，即房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、車船稅和煙葉稅，收入均為中央政府固定收入；中央與地方共享稅7種，即增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、印花稅和城市維護(hù)建設(shè)稅，收入均為中央政府與地方政府共享收入。

中央與地方共享稅的收入劃分方法為：在增值稅方面，海關(guān)代征的部分歸中央政府；其余部分中央政府分享75%，地方政府分享25%。在營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)地區(qū)，原來歸地方政府的營(yíng)業(yè)稅收入，改征增值稅以后收入歸屬暫時(shí)不變。營(yíng)業(yè)稅方面，各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的部分等歸中央政府，其余部分歸地方政府。

在企業(yè)所得稅方面，國(guó)有郵政企業(yè)、各國(guó)有大銀行、中國(guó)投資有限責(zé)任公司、中國(guó)建銀投資有限責(zé)任公司、中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司、中國(guó)石油化工股份有限公司等企業(yè)總分機(jī)構(gòu)繳納的部分歸中央政府；其余部分中央政府分享60%，地方政府分享40%。而個(gè)人所得稅方面，中央政府分享60%，地方政府分享40%。

資源稅的劃分格局是海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。

印花稅方面，股票交易印花稅收入的97%歸中央政府，其余的3%和其他印花稅收入歸地方政府。

另外，城市維護(hù)建設(shè)稅方面，各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的部分歸中央政府，其余部分歸地方政府。此外，在西藏自治區(qū)，除了關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅、消費(fèi)稅以外，在該自治區(qū)征收的其他稅收全部留給該自治區(qū)。

結(jié)構(gòu)性問題

中國(guó)現(xiàn)行中央稅、地方稅、中央與地方共享稅的基本格局是1994年財(cái)稅改革，建立分稅制財(cái)政管理體制的時(shí)候確定的。實(shí)行分稅制是中國(guó)財(cái)政管理體制改革的一項(xiàng)重大舉措，意義深遠(yuǎn)。但是，此項(xiàng)改革畢竟是中國(guó)經(jīng)濟(jì)從有計(jì)劃的社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期產(chǎn)物，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管理體制等多方面因素的制約，必然帶有一些時(shí)代的痕跡，難免存在一些缺陷。例如，與發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的先進(jìn)的分稅制相比，稅種劃分不夠合理、規(guī)范，收入劃分比較復(fù)雜，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等配套措施也不夠完善。隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政管理體制，調(diào)整中央與地方的財(cái)力分配、地區(qū)之間的財(cái)力分配，改進(jìn)中央稅、地方稅、中央與地方共享稅劃分的呼聲越來越高，也逐漸引起了決策層的高度重視。

2013年，中國(guó)中央稅、地方稅、中央與地方共享稅收入占全國(guó)稅收總額的比重，中央稅為12.7%，比1994年（分稅制財(cái)政管理體制實(shí)施的第一年）的15.4%下降了2.7百分點(diǎn)；地方稅為11.3%，比1994年的9.7%上升了1.6個(gè)百分點(diǎn)；中央與地方共享稅為76.0%，比1994年的74.9%上升了1.1個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，雖然1994年以來地方稅收入占全國(guó)稅收總額的比重有所提高，但是，從總體來看，中央稅、地方稅收入占全國(guó)稅收總額的比重依然偏低，中央與地方共享稅收入占全國(guó)稅收總額的比重依然偏高。

中央稅收入占全國(guó)稅收總額的比重偏低，中央政府的稅收收入偏少，不僅不利于加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，也不利于中央對(duì)地方、特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持。地方稅收入占全國(guó)稅收總額的比重偏低，地方政府的稅收收入偏少，則直接影響地方稅作用的發(fā)揮，特別是不利于通過此類稅收增加地方財(cái)力。中央與地方共享稅稅收入占全國(guó)稅收總額的比重偏高，貌似有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)方面的積極性，促進(jìn)共同發(fā)展，其實(shí)不然：由于中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和稅基的流動(dòng)性等原因，東部發(fā)達(dá)地區(qū)稅源比較豐厚，稅收收入比較多，當(dāng)?shù)胤窒硎杖胍脖容^多，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的情況則相反。長(zhǎng)此以往，必然會(huì)不斷加大地區(qū)之間的財(cái)力差距，不利于縮小地區(qū)之間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距和實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

優(yōu)化思路

由于中國(guó)現(xiàn)行中央稅、地方稅、中央與地方共享稅劃分存在上述問題，進(jìn)一步改進(jìn)上述稅收的劃分勢(shì)在必行，也已經(jīng)具備了改革的基本條件。2013年中共十八屆三中全會(huì)通過的關(guān)于深化改革的決定中提出結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，為下一步改革指明了方向。

具體來說，第一，合理調(diào)整稅種劃分。根據(jù)增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅稅基廣泛、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)和絕大多數(shù)國(guó)家的做法，為了提高征收效率和降低征收成本，可以考慮將這些稅種列為中央稅，或者將增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅分解為中央的增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和地方的零售稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅，地方政府因此減少的財(cái)政收入通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付解決。作為配套措施，應(yīng)當(dāng)按照基本公共產(chǎn)品均等化的原則，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；按照精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、提高工作效率、降低征納成本的原則，調(diào)整稅務(wù)系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分和人員配置。

第二，繼續(xù)推進(jìn)地方稅改革。自1994年以來，中國(guó)的中央稅、中央與地方共享稅改革進(jìn)展比較大，而地方稅的改革相對(duì)滯后，不利于增加地方財(cái)政收入，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和其他各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)。這也是造成一些地方非稅收入、體制外收入膨脹，亂收費(fèi)、亂攤派和亂罰款現(xiàn)象屢禁不止的重要原因之一。因此，目前可以考慮結(jié)合稅費(fèi)改革，加快地方稅改革的步伐。

在管理體制改革方面，首先應(yīng)當(dāng)將地方稅制度改革與中央稅、中央與地方共享稅制度的改革，政府收入體系的改革，預(yù)算管理制度的改革統(tǒng)籌考慮，有機(jī)地結(jié)合起來。

在稅種劃分方面，應(yīng)當(dāng)使地方也擁有一些稅源相對(duì)集中、穩(wěn)定，征管相對(duì)便利，收入充足、增收潛力較大的稅種。除了房地產(chǎn)稅以外，增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和資源稅可以考慮分別一分為二，劃分為中央的增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅和地方的零售稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅。

在立法權(quán)方面，可以考慮將地方稅的立法權(quán)劃分為兩個(gè)層次：一是全國(guó)統(tǒng)一征收的地方稅種由中央立法，同時(shí)賦予各省、自治區(qū)和直轄市一定的調(diào)整權(quán)（如零售稅、房地產(chǎn)稅）；二是經(jīng)中央批準(zhǔn)，各省、自治區(qū)和直轄市可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在本地區(qū)開征某些稅種（如地方消費(fèi)稅、車船稅和煙葉稅）。

第三，加快地方稅制度改革的步伐。在稅制設(shè)計(jì)方面，應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置稅類和稅種，過時(shí)的稅種應(yīng)當(dāng)取消，性質(zhì)相近和交叉征收的稅種應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)并，所有稅種都應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。稅類的設(shè)置可以考慮包括貨物和勞務(wù)稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅，稅種的設(shè)置可以考慮包括地方零售稅、地方企業(yè)所得稅、地方個(gè)人所得稅、地方資源稅、房地產(chǎn)稅、車船稅等主要稅種和其他具有地方特色的稅種。

在稅制要素方面，各個(gè)稅種的稅制要素，包括納稅人、征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)、稅率（稅額標(biāo)準(zhǔn)）、征稅方法和減免稅規(guī)定等，都應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)計(jì)。例如，地方政府征收的零售稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅與中央政府征收的增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅的稅基和稅率（稅額標(biāo)準(zhǔn)）應(yīng)當(dāng)合理確定，房地產(chǎn)稅的征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)、稅率和征稅方法應(yīng)當(dāng)合理制定，各類減免稅規(guī)定應(yīng)當(dāng)合理、規(guī)范，等等。

從發(fā)展趨勢(shì)來看，地方零售稅、地方企業(yè)所得稅、地方個(gè)人所得稅、地方資源稅和房地產(chǎn)稅5個(gè)稅種可以考慮作為地方稅的主體稅種，因?yàn)檫@些稅種與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，稅源比較集中、穩(wěn)定，征管比較便利，收入比較充足，增收潛力也比較大。而且，這樣的改革便于與現(xiàn)行稅制和財(cái)政、稅收管理體制改革銜接。

（作者系中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）