財政是聯(lián)結(jié)政府與市場、政府與政府間關(guān)系的重要紐帶。十八屆三中全會《決定》強調(diào)要“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，市場和政府的關(guān)系界定由此成為了改革中最為核心的問題。從經(jīng)濟學(xué)角度來看，市場競爭要求財力相對分散，而宏觀調(diào)控又要求財力相對集中，這種集中與分散的關(guān)系反映在財政管理體制上就是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。

十八屆三中全會對財稅改革明確提出，“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率、建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央、地方兩個積極性，改進預(yù)算管理制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。有分析人士認為其字里行間滲透出的都是相對分權(quán)的信號。

但同時，1994年開始建立的分稅制體系被學(xué)術(shù)界廣泛看作是加強財政體制內(nèi)集權(quán)的改革，“營改增”更是被認為是最新的一次集權(quán)的努力。

那么，中國目前是否存在集權(quán)化傾向，這種傾向是市場化改革的需要還是其他？集權(quán)和分權(quán)到底哪個才是未來的發(fā)展方向？

“中國式分權(quán)”

回顧我國自改革開放以來30余年的財政政策演變，分別經(jīng)過了從計劃經(jīng)濟時代統(tǒng)收統(tǒng)支的高度集權(quán)到1980年代財政包干制的分權(quán)，從1990年代中期中央開始適度集權(quán)到本世紀初中央進一步適度上收財權(quán)的演變過程。我國現(xiàn)行的財政管理體制是于1994年的分稅制改革之后逐步建立，分稅制之后的財政政策雖然有局部調(diào)整，但沒有根本性變化，在20年來一直影響著整個中國的財政格局。

分稅制改革旨在改變1980年代權(quán)力下放分散的態(tài)勢，收入權(quán)逐步向中央集中，地方財政從主要依靠自身財力滿足支出需要轉(zhuǎn)化為極大依賴中央的轉(zhuǎn)移支付。從這個角度來看，有學(xué)者稱，我國是中央財政集權(quán)度最高的國家之一，包括稅收立法權(quán)、一般預(yù)算收入、涉及政府間事務(wù)劃分和管理權(quán)歸屬的決定權(quán)等都高度集中在中央政府。

但是與此同時，分稅制的另一個表現(xiàn)是支出責(zé)任下放。數(shù)據(jù)表明，中國省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方財政支出占全國財政支出的比重一直處于明顯上升趨勢（見圖）。相比較起發(fā)達國家州以下政府支出占各級政府支出總額大約30%的水平，可見中國又是地方分權(quán)度最高的國家之一。

因此，很多國內(nèi)學(xué)者將我國現(xiàn)行的財政體制稱為“中國式財政分權(quán)”。按照西方學(xué)者對于財政分權(quán)理論的研究，標準的財政分權(quán)設(shè)計是要求地方政府在一定的法規(guī)約束下，擁有對稱的稅收和支出自主權(quán)，而“中國式分權(quán)”更多體現(xiàn)在支出分權(quán)。

無論是中央集權(quán)還是地方分權(quán)，分稅制始終是政府間財政關(guān)系的決定性因素。財政部財政科學(xué)研究所原所長、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康曾表示，分稅制內(nèi)生于社會主義市場經(jīng)濟體制，其意義在于“三位一體”地規(guī)范政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民關(guān)系，從行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟性分權(quán)，絕非“重啟集權(quán)時代”之舉。

實際上，分稅制也是世界很多市場經(jīng)濟國家普遍采用的一種財政體制。但至于實行何種模式的分稅制，各國間確有不同。有學(xué)者歸結(jié)出集權(quán)為主、分權(quán)為主、集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的幾大分稅制類型。而我國的分稅制改革被歸結(jié)為是集權(quán)和分權(quán)的結(jié)合，中央稅、地方稅和央地共享稅共存的不徹底型分稅制。

改革中的失序

分稅制改革顯著改變了中央和地方財力的對比關(guān)系，但由于中國式財政分權(quán)從一開始就表現(xiàn)為收入上移、支出責(zé)任下移的特征，中央的財政能力大幅增強的同時支出責(zé)任卻沒有同步提升；與此相對的就是地方財力減弱但支出卻增加過快。因此近幾年來，地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的問題一直比較突出。

有地方財政人士如此對記者介紹其當?shù)厥聶?quán)財權(quán)協(xié)調(diào)不暢的情況：一些本應(yīng)由上級政府承擔的財政支出例如部隊、消防、武警等國防支出；國稅、地稅部門稅收征管經(jīng)費，金融部門監(jiān)管等事務(wù)支出；地震、氣象等，卻由地方財政負擔。據(jù)了解，僅2013年，該地區(qū)的這三大項支出達1.88億元，占當?shù)毓舶踩?、金融監(jiān)管、國土氣象等事務(wù)支出的14%。此外，他表示一些本應(yīng)由上級政府承擔的財政支出，如生態(tài)保護、文化遺址保護、市場監(jiān)管、糧食、食品藥品安全等，卻由市、縣兩級政府承擔，也加重了地方財政負擔。

日前，財政部部長樓繼偉在接受媒體采訪時指出，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是新一輪財稅體制改革的重點。劃分好中央和地方事權(quán)，當?shù)氐氖聞?wù)要交給地方；支出責(zé)任要相應(yīng)進一步明確，即要明確誰花錢、哪份錢該由中央來花。同時，樓繼偉也強調(diào)稱，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標并形成有共識的方案。

另外，在財政收支不平衡的情況下，地方政府為擴大支出自主權(quán)，不免選擇極力增加預(yù)算外收入，最典型的莫過于各地興起的土地財政，以及一直作為地方政府舉債融資“灰色通道”的地方政府融資平臺等等。數(shù)據(jù)顯示，僅2013年地方國有土地出讓金總收入高達41250億元，相當于地方自有預(yù)算內(nèi)收入68969億元的60%和GDP的7%?？梢哉f，土地財政構(gòu)成了地方政府財政規(guī)模邊際波動的一個重要決定因素。

很多研究人員將近年來飽受詬病的土地財政、地方隱性負債以及仍未完全解決的基層財政困難等等問題的根源都指向了分稅制。有分析人士表示，這些問題都是權(quán)力集中帶來的失序的表現(xiàn)。權(quán)利和財力集中的結(jié)果就會出現(xiàn)僵化，所謂“一收就死”，與僵化相對應(yīng)的就是上級政府會默許下級在規(guī)則之外進行活動。

不過也有很多持不同意見者。賈康表示，這些問題的根源不在于分稅制改革本身，而恰恰是由于我國省級以下財政體制至今遲遲不能真正進入分稅制的狀態(tài)，仍然是五花八門的分成制與包干制。他表示，完善分稅制改革的出路在于，逐步推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”兩個層面的扁平化改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

央地關(guān)系重構(gòu)

自從十八屆三中全會召開之后，人們寄望于全面深化財稅改革來解決上述經(jīng)濟運行中的若干失序問題。很多財稅專家都坦言，我國從1994年開始到現(xiàn)在的分稅制財政體制不能再通過修修補補來進行優(yōu)化，而是需要深度的改革完善，包括中央和地方、以及地方省級以下政府之間的財政關(guān)系都需要調(diào)整重構(gòu)。

現(xiàn)在的情況是自改革以來，中央和地方的獨立稅種出現(xiàn)萎縮，而共享稅卻在增加。除了以前的增值稅以外，現(xiàn)在將企業(yè)所得稅、個人所得稅都納入共享稅體系，而在“營改增”之后，共享稅的比例就更大了，自然會引起中央和地方的重新博弈。

對于現(xiàn)在的央地關(guān)系，天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系首席教授李煒光認為從現(xiàn)行的財政運轉(zhuǎn)來看，存在一定的集權(quán)趨勢，一部分事權(quán)在向中央集中。但他同時認為，這種集權(quán)化是在一定的意義上而言的，旨在為了糾正過去的事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的問題而為之。

在李煒光看來，在進行稅制改革之前，應(yīng)該先整頓財政體制，使得事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，央地之間、省級以下地方政府之間的管理、監(jiān)督都應(yīng)該加強。下一步包括推進房地產(chǎn)稅等新稅種的改革都一定要強調(diào)改革事權(quán)與支出責(zé)任這個前提。

李煒光認為，分稅制應(yīng)該是建立在政府承擔的事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的基礎(chǔ)之上的，而我國的分稅制在建立之初卻存在著邏輯上的顛倒問題，因此十八屆三中全會之后的財稅改革就是為了要糾正這種偏差。但他同時表示，制度性的改革始終不是根本性的做法，最根本的應(yīng)該是從憲法和法律上厘清各級政府應(yīng)該承擔哪些責(zé)任，以此來建立政府的支出責(zé)任與權(quán)力相適應(yīng)的關(guān)系。

權(quán)力配置走向

記者在采訪中了解到，中央適度向地方分權(quán)被普遍認為是最適合中國財政體制發(fā)展的改革方向?！芭c宏觀調(diào)控有關(guān)的該由中央承擔的就交由中央來承擔，而該交由地方的一些事權(quán)，理當應(yīng)該分配給地方?！币晃坏胤截斦耸咳绱藢τ浾弑硎?。

按照李煒光的邏輯分析，在財政的事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的體制完善的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該賦予地方開征一些新稅的權(quán)力，以及賦予地方一定的預(yù)算、發(fā)債的權(quán)力。在他看來，中央現(xiàn)在進行的稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得中央稅收控制權(quán)更加增強了，主導(dǎo)權(quán)在中央手里，這是一個不太好的現(xiàn)象。

“下一步的改革不是絕對的集權(quán)也不是絕對的分權(quán)，如果說現(xiàn)在的集權(quán)為了糾正財權(quán)財力不匹配問題的話，那么未來的體制方向應(yīng)該是以適當?shù)姆謾?quán)為主，集權(quán)始終不是最終的方向。”李煒光如此分析稱。

中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授、財政系主任呂冰洋認為，應(yīng)該賦予縣級政府一定的事權(quán)，而適度虛化省級政府的權(quán)力，使得事權(quán)向中央和縣級政府集中。這樣有利于縣級政府自主決策，激發(fā)縣級政府的積極性和活力。

“我們應(yīng)看到，中國由近三千個縣級單位組成，社會是否有活力，關(guān)鍵在于縣級治理是否有效。同時，弱化省級政府權(quán)力，強化中央政府權(quán)力，有利于中央政府對省級政府加強控制力，從而穩(wěn)定政治經(jīng)濟秩序，有利于中央政府充分發(fā)揮其全局性職能?！眳伪笕绱吮硎尽?/p>

對于央地權(quán)力配置的最終走向，李煒光對記者表示，市場經(jīng)濟環(huán)境下，應(yīng)該適當進行帶有財政聯(lián)邦制傾向的財政體制。

不過，多數(shù)財稅研究人士不同意財政聯(lián)邦制的發(fā)展方向。中財——鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成表示，我們國家不可能向聯(lián)邦制方向發(fā)展。我們的發(fā)展方向是保持中央財政占主導(dǎo)地位的前提下，給地方一定的自主權(quán)。即以中央集權(quán)為主，適當分權(quán)為輔比較現(xiàn)實。而不是像聯(lián)邦制國家那樣，州政府是聯(lián)邦主體的模式，那種權(quán)限，不符合我國國情，也不現(xiàn)實。我們還是要維護國家的統(tǒng)一和政令的暢通。從這個角度來說，他認為，縱然發(fā)債權(quán)給了地方也要加以控制。