中國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題一直備受關(guān)注。國(guó)務(wù)院辦公廳最近下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這是我國(guó)關(guān)于加強(qiáng)地方債管理的權(quán)威性文件。近年來(lái)，我國(guó)地方債規(guī)模快速增長(zhǎng)，如何抓好地方債這只“老虎”，把它關(guān)進(jìn)籠子，是宏觀調(diào)控面臨的大問(wèn)題。

面對(duì)近年來(lái)我國(guó)地方債規(guī)模的不斷增長(zhǎng)，相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行了全面摸底和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)2013年末審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2013 年 6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.93萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.65萬(wàn)億元。其中，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元。

地方政府性債務(wù)之所以規(guī)模不斷擴(kuò)大，一方面是地方政府為彌補(bǔ)發(fā)展資金不足而大量舉債。絕大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠投資拉動(dòng)、產(chǎn)能擴(kuò)張拉動(dòng)，以投資增長(zhǎng)和培育消費(fèi)熱點(diǎn)來(lái)支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但地方政府財(cái)政收入有限，只能通過(guò)舉債融資的形式，多方籌集資金。另一方面，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，財(cái)權(quán)不足以承擔(dān)事權(quán)，導(dǎo)致地方政府的財(cái)力和事權(quán)嚴(yán)重不適應(yīng)，造成部分省份的財(cái)政非常困難，一些地方政府不得不舉借債務(wù)。當(dāng)然，一些商業(yè)銀行為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將信貸資金投資于國(guó)家大型項(xiàng)目，或者把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)綁定在一起，投資于地方政府及其融資平臺(tái)。

盡管數(shù)據(jù)規(guī)模并未超過(guò)市場(chǎng)預(yù)期，但增速以及舉債手段的不規(guī)范仍然引起國(guó)際市場(chǎng)廣泛擔(dān)憂。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)地方政府債務(wù)較為一致的看法是，總體可控，局部存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，但尚不構(gòu)成危機(jī)。也就是說(shuō)，雖然地方債總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但仍需警惕局部風(fēng)險(xiǎn)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授劉小川認(rèn)為，我國(guó)地方債的局部風(fēng)險(xiǎn)主要源自三方面，一是誤差，統(tǒng)計(jì)口徑的不同會(huì)導(dǎo)致一些實(shí)際上屬于地方債性質(zhì)的款項(xiàng)最終未被納入；二是財(cái)政赤字，在目前政府大力改善民生的背景下，教育、醫(yī)療、社保等項(xiàng)目的花銷(xiāo)構(gòu)成了剛性財(cái)政支出，因而增加了赤字壓力；三是政績(jī)沖動(dòng)，現(xiàn)在各地方政府都有強(qiáng)烈的發(fā)展愿望，這就導(dǎo)致了部分地方依然為GDP而盲目舉債。

為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，《意見(jiàn)》做出了一系列規(guī)定。這些規(guī)定有以下六個(gè)亮點(diǎn)。

一是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制?！兑庖?jiàn)》要求，要修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制?！兑庖?jiàn)》要求地方政府切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)的地方性政府債務(wù)負(fù)總責(zé)。明確規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。以后縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有舉債權(quán)了，省級(jí)政府成為其下轄地方債務(wù)的總負(fù)責(zé)?！兑庖?jiàn)》還要求把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

二是推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

三是加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的規(guī)?？刂啤５胤秸畟鶆?wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。同時(shí)明確和嚴(yán)格限定了地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。地方政府不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場(chǎng)化原則。建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，逐步完善地方政府債券市場(chǎng)。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

四是控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長(zhǎng)速度。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。各級(jí)政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，要通過(guò)控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)上報(bào)，本級(jí)和上級(jí)政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

五是將存量債務(wù)納入預(yù)算管理?！兑庖?jiàn)》明確了存量債務(wù)的處理辦法。以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。對(duì)地方政府及其部門(mén)舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對(duì)企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級(jí)匯總上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對(duì)確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對(duì)確需地方政府履行擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)，地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。

六是明確地方政府性債務(wù)管理的責(zé)任主體。建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核。明確責(zé)任落實(shí)，各省、自治區(qū)、直轄市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核，糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向。對(duì)脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。建立地方政府性債務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。財(cái)政部門(mén)是地方政府性債務(wù)歸口管理部門(mén)，要完善債務(wù)管理制度，充實(shí)債務(wù)管理力量，做好債務(wù)規(guī)?？刂啤l(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門(mén)要加強(qiáng)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批，從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的新開(kāi)工項(xiàng)目；金融監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資；審計(jì)部門(mén)要依法加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)完善債務(wù)管理制度，防范風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范管理，提高資金使用效益。

（作者系遼寧社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員）