【摘要】目前我國進(jìn)城農(nóng)民工中的絕大多數(shù)仍然處于一種“半城市化”或“不完全城市化”狀態(tài)，農(nóng)民工市民化的總體程度較低。其具體表現(xiàn)為：就業(yè)非正規(guī)化、居住邊緣化、生活孤島化、社會名聲污名化、發(fā)展能力弱化、社會認(rèn)同內(nèi)卷化等，因此我國的新型城鎮(zhèn)化道路僅僅走了第一步，即從農(nóng)民到農(nóng)民工這一步，隨后更為關(guān)鍵的一步——從農(nóng)民工到市民——還依然任重道遠(yuǎn)。

【關(guān)鍵詞】社會治理 " "農(nóng)民工 " "市民化

黨的十八大提出要走新型城鎮(zhèn)化道路，從中國的國情出發(fā)，解決城鎮(zhèn)化高速發(fā)展中的問題。李克強(qiáng)總理指出：新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民從農(nóng)村來到城市，雖然職業(yè)發(fā)生了變化，從原來的農(nóng)業(yè)人口變成了從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動人口。但是他們的戶籍身份并沒有改變，依然是戶口登記地在農(nóng)村的農(nóng)民。學(xué)界將這一人群稱為“農(nóng)民工”。由于我國特有的戶籍制度，以及依附于此制度之上的就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度等社會保障制度，農(nóng)民工之一群體雖然居住在城市、工作在城市，卻并沒有融入進(jìn)城市，沒有轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械氖忻?。因此我國的新型城?zhèn)化道路僅僅走了第一步，即從農(nóng)民到農(nóng)民工這一步，隨后更為關(guān)鍵的一步——從農(nóng)民工到市民——還依然任重道遠(yuǎn)。農(nóng)民工市民化是我國新型城鎮(zhèn)化過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、“農(nóng)民工市民化”的涵義

農(nóng)民工這一概念與我國特有的戶籍管理制度相聯(lián)系，主要是指戶籍在農(nóng)村，但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動人口。國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查結(jié)果顯示，2010年全國農(nóng)民工總數(shù)為2.42億，其中外出就業(yè)1.53億人。農(nóng)民工在第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占58%，在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占52%，在加工制造業(yè)從業(yè)人員中占68%，在建筑業(yè)從業(yè)人員中占80%?？梢哉f農(nóng)民工已經(jīng)是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，已經(jīng)成為支撐我國工業(yè)化發(fā)展的重要力量。而且按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個百分點(diǎn)來測算，到2020年前還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)民工市民化的概念與內(nèi)涵研究主要可以分為兩大類：一類是從一般意義上對農(nóng)民工市民化進(jìn)行概念界定，另一類則是從廣義和狹義兩個角度對其進(jìn)行內(nèi)涵梳理。一般意義上對農(nóng)民工市民化的概念界定，主要以人口遷移、職業(yè)轉(zhuǎn)換、身份轉(zhuǎn)變和人力資本提升等為切入點(diǎn)。一般意義上的農(nóng)民工市民化至少包括兩層含義：一是內(nèi)在素質(zhì)的市民化，二是外在資格的市民化。內(nèi)在素質(zhì)市民化是指有關(guān)市民生活意識、權(quán)利意識的發(fā)育以及生活行為方式的變化等，是農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)化過程;而外在資格市民化更多的是指職業(yè)和身份的非農(nóng)化，包括戶口及其附帶的福利保障等，是農(nóng)民工市民化的結(jié)果。還有一部分學(xué)者主張從廣義和狹義兩個角度來認(rèn)識和梳理農(nóng)民工市民化的概念與內(nèi)涵。如狹義的“市民化”是指農(nóng)民、外來移民等獲得作為城市居民的身份和權(quán)利，即取得市民權(quán)（citizenship）的過程，包括居留權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會福利保障權(quán)等，在中國首先涉及城市戶籍。而廣義的“市民化”還應(yīng)包含市民意識的普及以及居民成為城市權(quán)利主體的過程。因此，廣義的農(nóng)民工市民化是指，借助于工業(yè)化和城市化的推動，使傳統(tǒng)農(nóng)民在身份、地位、價(jià)值觀念、社會權(quán)利以及生產(chǎn)生活方式等各個方面向城市市民全面轉(zhuǎn)化，以實(shí)現(xiàn)城市文明的社會變遷過程。它包括農(nóng)民生產(chǎn)方式和職業(yè)身份的轉(zhuǎn)變（非農(nóng)化），居住生活空間的轉(zhuǎn)移（城鎮(zhèn)化），文化素質(zhì)以及生活方式、行為方式等社會文化屬性的變化（市民化），以及各種社會關(guān)系的重構(gòu)（結(jié)構(gòu)化）與城市社會生活再適應(yīng)的過程（再社會化）[1]。

二、農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀和障礙

（一）“農(nóng)民工市民化”現(xiàn)狀

國家統(tǒng)計(jì)局2012年公布的數(shù)據(jù)顯示，中國內(nèi)地2011年城鎮(zhèn)人口達(dá)到69079萬人，城鎮(zhèn)人口首度超過農(nóng)村人口，達(dá)到了51.27%，但這些數(shù)據(jù)中包含了在城鎮(zhèn)居住6個月以上，但仍未獲得城鎮(zhèn)戶口的以農(nóng)民工為主的人群。這一人群數(shù)量達(dá)到2.4億多。如果不算農(nóng)民工，我國的城鎮(zhèn)化率只有34%。

大量研究表明，目前我國進(jìn)城農(nóng)民工中的絕大多數(shù)仍然處于一種“半城市化”或“不完全城市化”狀態(tài)，農(nóng)民工市民化的總體程度較低。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民工與城市的關(guān)系還僅限于經(jīng)濟(jì)上的交換關(guān)系，即農(nóng)民工付出勞動并獲得相應(yīng)報(bào)酬，而在其他方面仍然被城市社會拒于大門之外，城市對于農(nóng)民工而言是“經(jīng)濟(jì)吸納，社會拒入”。也有學(xué)者認(rèn)為，至今為止多數(shù)農(nóng)民工都集中在城市的邊緣性領(lǐng)域和空間，得不到應(yīng)有的市民地位，對城市社會缺乏認(rèn)同感和歸屬感，在事實(shí)上處于城市的“邊緣化”地位，很難真正融入到城市社會。其具體表現(xiàn)為：就業(yè)非正規(guī)化、居住邊緣化、生活孤島化、社會名聲污名化、發(fā)展能力弱化、社會認(rèn)同內(nèi)卷化等等。[1]

（二）農(nóng)民工市民化過程中的障礙

1.首先是戶籍制度上的障礙。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2007年對勞務(wù)輸出縣301個村的調(diào)查，改革開放以來因外出就業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)遷移定居的農(nóng)民工，只相當(dāng)于目前外出就業(yè)農(nóng)民工的1.7%。若按照這個比例計(jì)算，全國1.6億進(jìn)城農(nóng)民工中只有272萬左右的農(nóng)民工，通過買房、結(jié)婚等方式獲得了城鎮(zhèn)戶口。

戶籍制度本來是政府職能部門對所轄民戶的基本狀況進(jìn)行登記（包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更更正登記等）并進(jìn)行相關(guān)管理的一項(xiàng)國家行政管理制度，目的在于維護(hù)社會治安和提供人口統(tǒng)計(jì)資料。然而，我國在1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》基礎(chǔ)上，以一些輔助性制度為補(bǔ)充逐步建立起來的傳統(tǒng)戶籍制度，卻具有獨(dú)特的中國特色。其超越了住戶登記和統(tǒng)計(jì)的人口管理制度本身，人為地將戶籍與居民社會身份、社會地位和經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系。在這種制度下，全國居民被分為擁有城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村戶籍的農(nóng)村居民兩大類，農(nóng)村居民進(jìn)入城市受到嚴(yán)格限制;同時，也無法享有城市居民在就業(yè)、教育、社會保障等方面的福利待遇。戶籍制度背后是利益，有研究者指出戶籍背后附著47種權(quán)利。

在我國，戶籍制度是影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移最主要的中間障礙因素，它是一種集體性排他的普遍性的限制城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移的“社會屏蔽”制度。雖然目前我國已有多個省份建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，但是城鄉(xiāng)身份區(qū)別在短期內(nèi)難以完全消除。很多地方的戶籍改革主要是針對本轄區(qū)（往往是本縣或最多是地級市）的非農(nóng)戶口，但對跨行政區(qū)的流動人口戶籍基本沒有放開。除跨區(qū)流動人口戶籍改革進(jìn)展緩慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的戶籍改革也基本沒有放開。即使在戶籍基本放開的城市，農(nóng)民工落戶的前提條件還很多，往往要求“具有合法固定住所和穩(wěn)定生活來源”，具有合法固定住所是指擁有合法房屋產(chǎn)權(quán)，不包括租房以及雇主或單位提供住房。由于房價(jià)較高和工作的不穩(wěn)定性，使得大多數(shù)農(nóng)民工無法滿足這樣的條件，難以真正在城鎮(zhèn)落戶。因此，戶籍制度抬高了農(nóng)民工進(jìn)城的門檻，使城鎮(zhèn)化處于僵持狀態(tài)，成為農(nóng)民工謀求機(jī)會公平、待遇平等、權(quán)益保障的障礙，限制了農(nóng)民工融入城市社會。

2.就業(yè)及收入障礙。農(nóng)民來到城市后，面臨的第一個生存問題就是找工作，一份相對穩(wěn)定的工作、一份能夠滿足基本生活需求的工資收入，是農(nóng)民工在城市定居、隨后融入城市社會的首要條件。從目前情況來看，農(nóng)民工就業(yè)及收入方面還存在諸多的障礙。

首先，農(nóng)民工在城市找工作將面臨制度上的就業(yè)歧視。一些城市依然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下勞動用工管理的辦法，對企業(yè)使用農(nóng)民工實(shí)行總量指標(biāo)控制，硬性規(guī)定企業(yè)使用本地工和農(nóng)民工的比例。還有一些大中城市為了保證城市居民就業(yè)，規(guī)定了限制或禁止農(nóng)民進(jìn)入的職業(yè)和工種。允許農(nóng)民工進(jìn)入的絕大部分都屬于本地居民不愿去做，但又有大量需求的行業(yè)和工種，如建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、裝修業(yè)、初級加工業(yè)、環(huán)衛(wèi)行業(yè)等，這些職業(yè)的共同特點(diǎn)就是臟、累、苦、險(xiǎn)、毒以及報(bào)酬少。此外，當(dāng)城市就業(yè)形勢嚴(yán)峻，或者要解決城市下崗工人就業(yè)問題的時候，外來民工往往會被成批地清退。因此，農(nóng)民工在城市的就業(yè)空間非常狹窄，就業(yè)機(jī)會很少。據(jù)中國政策研究會的一項(xiàng)調(diào)查顯示，異地流動的農(nóng)民進(jìn)城后，只有50%左右的人能找到長期較固定的工作，30%的人能找到短期流動性工作，20%的人完全找不到工作。

其次，農(nóng)民工就業(yè)還受到自身勞動力素質(zhì)的制約。農(nóng)民工總體文化程度不高、職業(yè)技能缺乏，這造成職業(yè)選擇和就業(yè)空間狹小，大多只能在勞動密集型企業(yè)中從事技能要求不高的生產(chǎn)性勞動。2006年國家統(tǒng)計(jì)局的結(jié)果顯示：農(nóng)民工中文盲、小學(xué)、初中、高中和大專及其以上文化程度的比例，分別為2.57%、2.74%、52.04%、26.67%和5.98%。而對企業(yè)的調(diào)查顯示，87.7%的新增崗位要求具有初中以上的文化程度，其中23.8%的崗位要求達(dá)到高中以上文化程度。目前我國農(nóng)村勞動力中接受過短期職業(yè)培訓(xùn)的占20%，接受過初級職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或教育的占3.4%，接受過中等職業(yè)技術(shù)教育的占0.13%，而沒有接受過技術(shù)培訓(xùn)的高達(dá)76.4%。[2]

農(nóng)民工工資長期以來處于偏低的水平。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，2004年之前的12年中，珠江三角洲外來農(nóng)民工月平均工資僅增加68元，與當(dāng)?shù)啬昃?0%以上的GDP增長速度相比，工資水平幾乎原地踏步。近年來，農(nóng)民工收入出現(xiàn)了較快增長。2009年與2005年相比，外出農(nóng)民工月平均收入由872元提高到1417元。農(nóng)民工不但工資低，而且勞動強(qiáng)度大。平均每月工作26天，每周工作58.4小時。相當(dāng)于每月比國家規(guī)定多工作84小時，折合為10.5個工作日。按此推算，農(nóng)民工真實(shí)月工資水平為960元左右，農(nóng)民工的實(shí)際工資水平大體和各地的城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)，只能維持基本生活需要。

3.居住問題阻礙農(nóng)民工留城。農(nóng)民工進(jìn)城后總要有個落腳之地，之后才談得上逐漸地融入進(jìn)城市社會。目前農(nóng)民工在城市居住主要靠三種渠道解決：雇主或單位提供住宿、租房和購房。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，由雇主或單位提供宿舍（包括在生產(chǎn)經(jīng)營場所和工地居?。┑恼?1.8%（后者占17.9%），租房的占47.4%（其9.3%的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居?。瑑H有0.8%的農(nóng)民工在務(wù)工地自購房。

雖然用工單位提供住宿是免費(fèi)的，但也有局限性。用工單位通常提供的是集體宿舍，需與工友同住，因此這種方式只適用于年輕的、單身外出的農(nóng)民工，如果舉家外出的則不合適。購房和租房這兩種方式都需要農(nóng)民工自己承擔(dān)居住費(fèi)用。農(nóng)民工在務(wù)工地購房的比例非常低，因?yàn)榻^大多數(shù)農(nóng)民工沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力購房。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年96%的農(nóng)民工能夠承受的購房單價(jià)在5000元/平方米以內(nèi)，同時對購房總價(jià)也有一定要求，46.5%的農(nóng)民工能承受的購房總價(jià)在20萬元以內(nèi)，48.3%能承受20萬-50萬元，很少能承受50萬元以上的[1]。而2010年中國大部分城市的房價(jià)已超過了5000元/平方米，在農(nóng)民工集中的東部地區(qū)房價(jià)更高，如深圳市平均房價(jià)16978元/平方米，農(nóng)民工不吃不喝其一年的工資也只能買1.3平方米。買不起房子只能租房，而租房，對于收入低下的農(nóng)民工來說也是一個較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查表明，2010年雇主或單位不提供免費(fèi)住宿的農(nóng)民工每人月均居住支出245元，相當(dāng)于2009年農(nóng)民工月均收入的17.3%。調(diào)查也表明，大約82.4%的農(nóng)民工目前能承受的月租金在500元以下，遠(yuǎn)低于城市現(xiàn)實(shí)房租水平。受收入水平的制約，農(nóng)民工較少單獨(dú)租房，與人合租住房的比例相對較高。他們往往群體居住在較偏遠(yuǎn)的城中村或郊區(qū)農(nóng)民自行搭建的房子中，住房條件非常簡陋。比如房屋破舊，空間狹小，沒有衛(wèi)生間或自來水，周邊市政基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，環(huán)境惡劣，往往污水橫流、垃圾遍地、空氣污濁，存在安全隱患。

成都市2005年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有超過1/4的務(wù)工人員人均居住面積在5平方米以下，1/3的務(wù)工人員人均居住面積為5～10平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于成都市劃定的人均16平方米的居住困難戶標(biāo)準(zhǔn)。上海市2005年底城鎮(zhèn)人均居住面積達(dá)15.5平方米，而人均居住面積在10平方米以下農(nóng)民工占到被調(diào)查農(nóng)民工的74.9%。人均居住面積7平米以下的農(nóng)民工占五個城市被調(diào)查農(nóng)民工的66%。

4.極低的社會保障水平影響了農(nóng)民工在城市的生活，阻礙了市民化進(jìn)程。農(nóng)民工在城市就業(yè)和生活時，面臨著養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)等各種風(fēng)險(xiǎn)，參加社會保險(xiǎn)是農(nóng)民工預(yù)防和化解諸多社會風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。但是農(nóng)民工的參保率非常低。

農(nóng)民工參加各種社會保險(xiǎn)通常在與雇主簽訂的勞動合同中約定。但是一直以來農(nóng)民工簽訂勞動合同的比例都比較低。2004年一項(xiàng)全國性調(diào)查顯示，農(nóng)民工的勞動合同簽訂率僅有12.5%。2008年1月1日生效的《中華人民共和國勞動合同法》從法律層面上強(qiáng)化了對勞動者權(quán)益的保護(hù)。之后，農(nóng)民工簽訂勞動合同比率有所上升。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的“2011年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告”顯示，當(dāng)年以受雇形式從業(yè)的外出農(nóng)民工中，與雇主簽訂勞動合同的占43.8%。報(bào)告還顯示，享有養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。[2]。這就意味著進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工如果因工致殘，身患疾病、失業(yè)、生育期間只能依靠自己打工積累的微薄收入生活，甚至部分農(nóng)民工受生活所迫選擇返鄉(xiāng)，極低的參保率不能對其起到保障作用。

農(nóng)民工參保率普遍偏低，其中，既有農(nóng)民工就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定而難參保等客觀存在的問題，也有用人單位怕參保增加人工成本、地方政府擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)民工參保會影響本地投資環(huán)境等主觀方面的問題，還有現(xiàn)行制度不適合農(nóng)民工方面的問題。比如，我國現(xiàn)行的社會保險(xiǎn)制度“便攜性”較差，農(nóng)民工跨省流動時社會保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。目前，我國城鎮(zhèn)社會保障體系的主要統(tǒng)籌單位是省和市（縣），各省市（縣）往往依據(jù)各地的實(shí)際情況制定農(nóng)民工社會保障政策，因此各地在管理制度、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平上存在一定的差異。而且由于農(nóng)民工的流動性較大，流動的農(nóng)民工總量龐大，流入城市資金缺口較大，財(cái)政壓力增大，因此出于地方利益的考慮，流入地政府不愿意接收，致使各地區(qū)之間社會保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)困難。因此，每到年末，珠三角和長三角等農(nóng)民工聚集區(qū)，都會迎來農(nóng)民工的退保高峰，使原本較低的參保率變得更低。

5.子女教育不能得到很好地解決也成為農(nóng)民工融入城市的一大障礙。全國第六次人口普查結(jié)果顯示：隨父母進(jìn)城的農(nóng)民工子女近2000萬。規(guī)模龐大的隨遷子女，在“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的教育體制下，往往被排斥在當(dāng)?shù)卣?guī)教育體系之外，入學(xué)機(jī)會、受教育條件以及受教育過程，都與擁有城市戶籍的兒童不平等。

在義務(wù)教育階段，我國一些地方已將農(nóng)民工子女教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，遵循“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的原則，保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育。如上海在2008年啟動了進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育三年行動計(jì)劃，2010年共有義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女42萬人，其中30萬人在公辦學(xué)校就讀，占70%。但是由于新生代農(nóng)民工數(shù)量迅速增加，隨遷子女?dāng)?shù)量增長快，流入地義務(wù)教育資源不能滿足農(nóng)民工子女日益增長的教育需求，只有48.2%的農(nóng)民工子女能留在進(jìn)城父母身邊接受教育[1]。而且很多地方的公立學(xué)校往往采取向農(nóng)民工子女收取借讀費(fèi)的方式來抬高入學(xué)的門檻，比如小學(xué)每學(xué)期收取600-800元，初中每學(xué)期收取借讀費(fèi)1000元左右。在不到一半的留在進(jìn)城父母身邊上學(xué)的孩子中，還有相當(dāng)一部分進(jìn)不了公辦學(xué)校，只能在農(nóng)民工子弟學(xué)?；蛎褶k學(xué)校接受教育。多數(shù)民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校得不到政府的扶持，其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)沒有列入財(cái)政預(yù)算，只是靠向農(nóng)民工收費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，影響教育質(zhì)量，加重農(nóng)民工負(fù)擔(dān)。而且這些農(nóng)民工子弟學(xué)校發(fā)展往往滯后，存在辦學(xué)條件差，教師素質(zhì)偏低、教學(xué)效果不好等問題。此外，還有一部分流動兒童失學(xué)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，流動兒童失學(xué)率高達(dá)9.3%，一直未上學(xué)的占6.85%，失學(xué)的占2.45%。

還有農(nóng)民工子女高中階段就學(xué)問題突出。我國高中教育還沒有納入免費(fèi)義務(wù)教育范圍，農(nóng)民工家庭高中階段教育負(fù)擔(dān)較重。根據(jù)對53個國家公立普通高中學(xué)費(fèi)情況的分析，只有7個國家收費(fèi)，我國年均學(xué)費(fèi)1139元，是7個國家中收費(fèi)最高的。由于負(fù)擔(dān)重，農(nóng)民工子女初中畢業(yè)后棄讀高中的現(xiàn)象比較普遍。此外，義務(wù)教育和高中教育的銜接也成為農(nóng)民工子女能否在城市順利就業(yè)的關(guān)鍵，非本省籍農(nóng)民工子女的中高考問題日益突出。

三、推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程的對策：公共服務(wù)均等化

綜上所述，農(nóng)民工市民化過程中所面臨的障礙主要體現(xiàn)在五個方面，即戶籍、就業(yè)和收入、居住、社會保障和子女教育。究其原因，都可以歸結(jié)為制度性障礙。制度供給的主體是政府，因此要打破這些制度障礙，推進(jìn)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，政府應(yīng)該主動承擔(dān)起主要責(zé)任，提供公共服務(wù)產(chǎn)品，幫助農(nóng)民工更快地融入到城市社會中，成為一名真正的城市居民。

（一）改革戶籍制度，將戶籍與福利脫鉤。

戶籍改革的最終目標(biāo)是取消現(xiàn)有戶籍制度對人口流動的限制，賦予公民以自由遷徙權(quán)。戶籍制度改革的核心就是要改變現(xiàn)行福利供給制度。要通過戶籍制度改革，逐步使戶籍制度與勞動者住房、就業(yè)、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等福利制度脫鉤，使戶籍成為僅用于統(tǒng)計(jì)人口分布狀況的登記制度，為人口的流動創(chuàng)造條件。

總的來看，迄今為止我國的戶籍制度改革可以分為兩種類型，一是居民戶口登記制度改革，二是居住證制度改革。居民戶口登記制度改革為縣以下特別是小城鎮(zhèn)放開戶籍樹立了一個基本模式，居住證制度改革為分類分批漸次解決進(jìn)城務(wù)工特別是跨區(qū)域進(jìn)入大中城市的農(nóng)民工放開戶籍提供了一個參考模式。目前全國已有20多個省份宣布實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記的居民戶口制度，但是附著在戶籍制度上的公共服務(wù)和福利制度并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)改變，原城鄉(xiāng)人口在最低生活保障、經(jīng)濟(jì)適用房（廉租房）住房保障、社會保險(xiǎn)、征兵、退伍兵安置、優(yōu)撫對象的撫恤優(yōu)待甚至交通事故賠償上的待遇差別問題，尚未得到根本解決。

因此，還原戶籍的人口登記功能，突破以戶籍與福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤，才是戶籍制度改革的根本方向所在。具體可行的制度設(shè)計(jì)是，加快落實(shí)以穩(wěn)定居住為依據(jù)的城市戶籍準(zhǔn)入制度。各地可以根據(jù)實(shí)際情況，制定具有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入和穩(wěn)定住所（包括租房）和一定居住年限為基本條件的農(nóng)民工戶口遷入標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。在戶籍制度尚未完成改革之際，參照發(fā)達(dá)城市經(jīng)驗(yàn)，盡快實(shí)施農(nóng)民工“居住證制度”，將“暫住證”改為“居住證”，降低辦證門檻，提高“居住證”的含金量，使“居住證”與農(nóng)民工的就業(yè)、社會保險(xiǎn)、社會救助、子女入學(xué)、購房買車等福利掛鉤，實(shí)現(xiàn)“以證管人”，以證落實(shí)社會保障。

（二）構(gòu)建平等的就業(yè)制度，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，建立農(nóng)民工工資合理增長機(jī)制。

構(gòu)建平等的就業(yè)制度是農(nóng)民工市民化的前提。構(gòu)建平等的就業(yè)制度，一是在就業(yè)市場準(zhǔn)入上要實(shí)現(xiàn)勞動者平等獲得就業(yè)機(jī)會的權(quán)利。二是在勞動關(guān)系上要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等獲得勞動報(bào)酬的權(quán)利，包括加強(qiáng)勞動者與企業(yè)談判的平等地位、改善工資待遇和勞動條件、實(shí)現(xiàn)同工同酬等。據(jù)研究，農(nóng)民工和城鎮(zhèn)職工的收入差距，有60%是人力資本差異造成的，40%才是體制差異造成的。所以加強(qiáng)對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)，是提高農(nóng)民工就業(yè)，促進(jìn)工資增長的有效途徑。一方面，政府要加大對職業(yè)教育和農(nóng)民工技能培訓(xùn)的投入力度，將農(nóng)民工職業(yè)教育和技能培訓(xùn)納入國民教育體系。另一方面，要設(shè)立各種激勵機(jī)制鼓勵社會和企業(yè)的積極參與，應(yīng)實(shí)行國家投資、地方扶植、企業(yè)資助、個人承擔(dān)相結(jié)合的形式，建立多元籌資機(jī)制。

在培訓(xùn)內(nèi)容上，可根據(jù)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)收集的就業(yè)信息，有針對性地對農(nóng)民工進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，使得培訓(xùn)內(nèi)容和就業(yè)崗位銜接，可依據(jù)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，對農(nóng)民工進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)，并針對市場需求變化及時調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容。培訓(xùn)和教育能拓展農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)和就業(yè)空間，如哈爾濱市松北區(qū)對農(nóng)民工開展的美容、美發(fā)、汽車修理、計(jì)算機(jī)知識、理財(cái)知識的培訓(xùn)，為他們創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供了有力的支撐。

第三，政府要引導(dǎo)企業(yè)建立合理的農(nóng)民工工資增長機(jī)制。各級政府要繼續(xù)完善最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，及時調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)合理加薪，保證農(nóng)民工生活水平隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同步改善。大力發(fā)揮工會維權(quán)作用，加快建設(shè)企業(yè)勞資對話機(jī)制，推進(jìn)企業(yè)建立規(guī)范合理的工資共決機(jī)制、支付保障機(jī)制和正常增長機(jī)制，確保包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工收入與企業(yè)效益聯(lián)動。

（三）建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，切實(shí)解決農(nóng)民工的安居問題。

讓農(nóng)民工在城市扎根落戶，必須要使其居有定所，而以目前的房價(jià)讓農(nóng)民工進(jìn)城購房是很困難的，因此建立保障性住房體系是切實(shí)可行的制度建設(shè)目標(biāo)。目前城市住房保障體系不包括農(nóng)民工，因此城市政府要建立適用于農(nóng)民工的保障性住房體系，主要由公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房組成。由于農(nóng)民工的收入水平整體還比較低，他們中的絕大多數(shù)人要靠公租房和廉租房來解決住房問題。政府應(yīng)出臺有關(guān)農(nóng)民工租賃公租房、廉租房的細(xì)則，給農(nóng)民工租賃公租房、廉租房給予一定的政策傾斜，放寬準(zhǔn)入限制，改善穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工的居住條件，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后住有所居。

還有其他一些方法可以改善農(nóng)民工的安居問題。其一，鼓勵有條件的企業(yè)建設(shè)職工宿舍。用工量較大的勞動密集型業(yè)，要將職工宿舍建設(shè)納入企業(yè)基建、技改項(xiàng)目計(jì)劃和用地計(jì)劃，鼓勵使用農(nóng)民工的企業(yè)為農(nóng)民工提供滿足基本住房需求、符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的工作宿舍。其二，不要急于取消“城中村”。在城市擴(kuò)容過程中留下的“城中村”是適合進(jìn)城農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)承受能力的首選居住地，政府要在對“城中村”的管理和服務(wù)上多下工夫，適度增加財(cái)政投入，解決農(nóng)民工集中居住區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生和社會治安等問題。其三，將在城市長期生活、具有穩(wěn)定工作并最終選擇在城市定居的農(nóng)民工納入城市經(jīng)濟(jì)適用房政策范圍，有條件的用工企業(yè)聘用農(nóng)民工時可以為其繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購買經(jīng)濟(jì)適用房或租賃住房。

（四）建立覆蓋農(nóng)民工子女的義務(wù)教育體系，銜接高中階段教育，加強(qiáng)職業(yè)教育。

農(nóng)民工子女能實(shí)現(xiàn)隨遷入學(xué)，是農(nóng)民工家庭融入城市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要依然堅(jiān)持“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的原則，保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育。不過要解決好接受農(nóng)民工子女入學(xué)的公辦學(xué)校的后顧之憂，政府就要加大投資力度。如完善轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大中央財(cái)政對外來人口子女教育補(bǔ)助金的規(guī)模，提高中央財(cái)政在義務(wù)教育投資中的比重，加大對流入地接收農(nóng)民工子女學(xué)校的支持力度，按照預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際接收人數(shù)足額撥付教育經(jīng)費(fèi)。對接收農(nóng)民工子女較多、現(xiàn)有教育資源不足的地區(qū)，地方政府更要加大教育資源的統(tǒng)籌和規(guī)劃力度，采取切實(shí)有效措施，改善這些學(xué)校的辦學(xué)條件。同時政府要扶持民辦學(xué)校的發(fā)展，逐步把民辦學(xué)校納入義務(wù)教育體系，對接受政府委托承擔(dān)義務(wù)教育的民辦學(xué)校，加強(qiáng)管理，提高質(zhì)量，按在校學(xué)生數(shù)量對學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)給予財(cái)政補(bǔ)貼，就讀學(xué)生參照公辦義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)免除學(xué)雜費(fèi)，享受補(bǔ)助（如人均400元）。省對市的補(bǔ)助數(shù)額參照國家的辦法確定。

農(nóng)民工子女融入學(xué)校是農(nóng)民融入城市的基礎(chǔ)，不僅要在義務(wù)教育階段努力體現(xiàn)公平，而且要著力銜接農(nóng)民工子女高中階段教育，加強(qiáng)農(nóng)民工子女職業(yè)教育。建立健全覆蓋農(nóng)民工子女的普通高中教育資助體系，做好義務(wù)教育和職業(yè)教育的銜接工作，甚至實(shí)現(xiàn)免費(fèi)的中等職業(yè)教育。一些地方不僅將農(nóng)民工子女納入學(xué)籍管理，安排教育經(jīng)費(fèi)，享受和本地學(xué)生同等待遇，可以異地參加中（全體學(xué)生）、高考（省籍學(xué)生），還大力推進(jìn)“融合教育”，通過一系列干預(yù)手段，促進(jìn)農(nóng)民工子女融入城市學(xué)校。還有不少地方積極推進(jìn)義務(wù)教育和職業(yè)教育間的銜接，如武漢市中等職業(yè)教育實(shí)行開放入學(xué)，農(nóng)村學(xué)生憑義務(wù)教育完成證書，即可注冊入學(xué)，并可轉(zhuǎn)為武漢市戶籍。

（五）建立農(nóng)民工城鎮(zhèn)職工并軌的社會保障體系，讓農(nóng)民工安享城市生活。

在取消城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，實(shí)行以居住為標(biāo)準(zhǔn)的、農(nóng)民工與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工無差異的社會保障體系。要讓轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工在城市安享生活就必須構(gòu)建覆蓋農(nóng)民工的社會保障體系，探索促進(jìn)農(nóng)民工從傳統(tǒng)土地保障到現(xiàn)代社會保障過渡的方式，真正改變傳統(tǒng)的以土地為保障的狀況，這將有效促進(jìn)農(nóng)民工市民化。

其一，現(xiàn)今的城市最低生活保障制度將沒有城市戶口的農(nóng)民工排除在外，這是典型的戶籍歧視，政府應(yīng)該破除這種歧視，以居住為標(biāo)準(zhǔn)，讓最低生活保障覆蓋到農(nóng)民工群體。其二，針對農(nóng)民工工作不穩(wěn)定的特點(diǎn)，政府應(yīng)該加強(qiáng)對用人企業(yè)的監(jiān)管力度，敦促企業(yè)與農(nóng)民工簽訂勞動合同，繳納失業(yè)保險(xiǎn)。其三，探索建立以行業(yè)分類的工傷保險(xiǎn)制度?？舍槍π袠I(yè)特點(diǎn)，制定建筑施工、餐飲服務(wù)、加工制造等行業(yè)參加工傷保險(xiǎn)的辦法。比如對建筑施工企業(yè)實(shí)行按施工項(xiàng)目參保，按工程總造價(jià)的一定比例繳費(fèi)等辦法。其四，關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)，應(yīng)逐步將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)與新農(nóng)村合作醫(yī)療制度融為一體，建立“城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度?！鞭r(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后均可按規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)，按規(guī)定享受城鎮(zhèn)居民參保補(bǔ)助。其五，針對目前農(nóng)民工和城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例不一致、養(yǎng)老金發(fā)放不平等的狀況，應(yīng)調(diào)整農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行基本養(yǎng)老金加個人賬戶養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，并對此前參加農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限和基金進(jìn)行并軌處理。