【摘要】 "自上世紀90年代以來，伴隨著住房單位保障制的逐步解體和自有化的快速推進，城市社區(qū)因物業(yè)管理產(chǎn)生的矛盾明顯呈逐年遞增的趨勢，已成為影響社區(qū)穩(wěn)定與和諧的主要方面，是我國大都市社區(qū)治理普遍面臨的一大難題。今年來上海市逐步探索通過引導第三方社會組織參與物業(yè)管理，發(fā)揮社會化、專業(yè)化優(yōu)勢，有效地彌補了政府主導物業(yè)管理模式的不足，提升了社區(qū)的物業(yè)管理水平，得到居民的普遍認可。本文以徐匯區(qū)第三方物業(yè)管理社會組織為研究對象，從理論依據(jù)、運作現(xiàn)狀、發(fā)展困境等多方面加以研究分析，并提出未來發(fā)展的對策建議。

【關(guān)鍵詞】第三方社會組織 " 社區(qū)治理 " 物業(yè)管理 " 徐匯區(qū)

隨著經(jīng)濟發(fā)展，人民生活水平提高，對房屋的使用，并不僅僅停留在居住這個基本層面，社區(qū)服務質(zhì)量、物業(yè)管理水平等越來越成為業(yè)主們考慮的因素，業(yè)主需求與實際得到的服務產(chǎn)生了差距，造成了很多矛盾。黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標，其中很重要的一個理念是“多元共治，合作包容”，提倡政府、企業(yè)、社會組織、廣大人民群眾、媒體等主體共同參與社會治理，以形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。徐匯區(qū)對社會力量參與社區(qū)物業(yè)管理的探索開始得較早，并在2012年相繼成立了三家第三方物業(yè)管理社會組織，在矛盾化解、物業(yè)事務指導、居民自治等方面發(fā)揮了很好的作用。

一、關(guān)于社會組織參與社會治理的理論研究

根據(jù)“市場失靈”與“政府失靈”理論，社會組織的興起從某種程度上說源于“市場失靈”與“政府失靈”。市場失靈論體現(xiàn)在西方公共財政理論和福利經(jīng)濟學中，認為完全市場的競爭環(huán)境能使社會資源進入帕累托最優(yōu)狀態(tài)，但是市場的缺陷顯而易見，由于市場主體的逐利本質(zhì)和注重眼前短期效益，“市場失靈”引發(fā)了市場壟斷、惡性競爭、公共產(chǎn)品缺乏等一系列的問題。面對“市場失靈”政府就必須出面解決這些問題，因而開始介入到了社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域。但是政府的介入并不是能解決所有問題的，政府失靈論認為，政府按照平等的原則只是提供一般的公共產(chǎn)品和公共服務，顯然不能滿足社會群體更加多元化和個性化的服務需求。政府失靈的主要表現(xiàn)形式包括公共政策失效、信息不對稱、公共服務供給效率低、尋租現(xiàn)象以及腐敗滋生等。 在“政府失靈”和“市場失靈”狀態(tài)下由于政府與市場的局限性，迫切需要社會組織參與其中，這就為以政府購買公共服務的方式引入社會組織參與提供了有力的事實和理論依據(jù)。根據(jù)公共治理理論，公共治理模式是“通過政府與非政府組織、國家與公民社會、各種公共機構(gòu)與私人機構(gòu)互動與合作，共同行使公共權(quán)力，在管理社會公共事務的過程中調(diào)解沖突和融合利益，最終達到實現(xiàn)和增進公共利益目的的新型社會管理模式”，強調(diào)治理主體的多元化、治理權(quán)力的多中心化、政府權(quán)力的有限化，參與與合作是公共治理的精髓。服務的提供或安排與服務的生產(chǎn)之間的區(qū)別是明顯且十分必要的，這是公共服務多元化供給的前提。公共治理理論闡明了公共服務多元化供給的可行性和必要性，認可了社會組織在公共服務供給中的作用和地位，并且認為政府購買社會組織公共服務是多中心治理模式的制度安排之一。

二、徐匯區(qū)第三方物業(yè)管理社會組織發(fā)展基本情況

（一）機構(gòu)簡況

2012年初，徐匯區(qū)田林街道、楓林街道和徐家匯街道相繼成立了“和房家園物業(yè)管理事務指導中心”、“匯楓物業(yè)管理事務指導中心”、“嘉匯物業(yè)管理事務指導中心”。按社會組織管理的相關(guān)要求，三大機構(gòu)都按注冊資金10萬元的標準，由民間出資，在區(qū)社團局正式登記為民辦非企業(yè)單位，屬非營利組織性質(zhì)，由相應的街道辦事處進行業(yè)務主管，辦公場所與辦公用品也都由各自街道提供，機構(gòu)主要通過向街道與房管辦購買與物業(yè)管理相關(guān)的社區(qū)服務獲得活動資金，在組織上與政府部門不存在上下隸屬關(guān)系。

目前各機構(gòu)的全職工作人員為3至4人，都是從街道市政科、房地局或房地辦及與物業(yè)管理緊密相關(guān)的政府部門新近退休、富有經(jīng)驗的工作人員。

（二）業(yè)務狀況

三大機構(gòu)的業(yè)務范圍大致相當，包括：①業(yè)主大會組建和換屆改選;②業(yè)主委員會培訓指導;③小區(qū)物業(yè)服務標準評估;④小區(qū)物業(yè)矛盾與糾紛調(diào)解;⑤物業(yè)公司選聘、解聘;⑥小區(qū)零星工程項目咨詢等幾大方面，但目前的主要工作集中在前四大業(yè)務上。各機構(gòu)的業(yè)務重點也有所區(qū)別，“和房家園”與“嘉匯”在社區(qū)物業(yè)矛盾的調(diào)處上耗時最多，而“匯楓”的工作重心則主要在業(yè)主大會的組建與業(yè)主委員會的改建上。在具體業(yè)務的工作方式上，各機構(gòu)也不完全一樣，如：“和房家園”對業(yè)主大會的組建和換屆改選主要起牽頭協(xié)調(diào)和督促進度的作用，而“匯楓”對業(yè)主大會的組建和換屆則起到主導作用，只有在遇到組織無法完成的困難時，才向街道和房辦尋求援助。

各機構(gòu)的經(jīng)費來源可包括注冊啟動資金、項目運作經(jīng)費、社會各界贊助和其他合法收入，但目前的活動經(jīng)費主要是向政府購買服務獲得，年度合約資金在20萬-30萬元之間。

（三）主要成就

由于三大機構(gòu)具有：①人員業(yè)務熟悉、經(jīng)驗豐富;②與街道、房辦和居委等相關(guān)部門的對接順暢;③非營利性的公益組織不摻雜部門利益，能更加客觀、公正處理事務;④項目化打包合同制，使工作方式更為機動靈活、工作效率更高等特點，各機構(gòu)運行以來，對各街道居民小區(qū)的業(yè)委會成立起到了明顯的推動作用，都超額完成了合約目標;對小區(qū)物業(yè)矛盾的調(diào)處效果也很顯著，一年來，這些街道的小區(qū)物業(yè)矛盾和上訪事件，明顯減少;而且節(jié)約了物業(yè)管理成本，物業(yè)管理的亂象得到了一定程度的約束。以田林街道和房家園為例，到2014年10月底，共接待咨詢來訪人員597批1341人次，召開協(xié)調(diào)會167次，幫助解決各類矛盾與糾紛個案40例。組織開展居委、業(yè)委會座談會及培訓指導60次，對21個居委會書記、主任及管轄61個小區(qū)的業(yè)委會主任和副主任進行業(yè)務培訓，參加培訓人員達920人次。各項工作都初見成效，最重要是得到居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會和居民的認可。

三、組織發(fā)展主要困境

前三大機構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)和運營管理上面臨的困境主要有如下方面：

在組織結(jié)構(gòu)方面，一是機構(gòu)仍很弱小。機構(gòu)人員偏少，最多的也只有4人，且年齡偏大，都是退休員工。二是招賢納士難度大。由于專職工作者多屬退休人員，“和房家園”與“匯楓”每月給工作人員只發(fā)放兩千多元的勞務費;“匯楓”盡管按工資發(fā)放，但每月也只有三千元左右，而且不交納四金，這種收入水平很難吸引年輕人加入團隊，對機構(gòu)后繼者和接班人的培養(yǎng)不利。三是老百姓對機構(gòu)的身份仍存質(zhì)疑。在實際工作中，老百姓容易將機構(gòu)認為是政府的一個分支機構(gòu)，是政府管理的延伸。加之長期以來多數(shù)老百姓形成了政府管理部門與物業(yè)公司利益更為一致的觀點，機構(gòu)往往需要對自身的性質(zhì)反復做出說明。

在機構(gòu)的運營管理方面，一是稅收偏高。由于相關(guān)管理體制的問題，社會組織尚不能享受營改增的政策，目前的營業(yè)稅達 5.75%，尤其是年度節(jié)余款需按20%交所得稅，迫使機構(gòu)不由不為財物而調(diào)整業(yè)務。二是業(yè)務缺乏拓展空間。目前，從服務的半徑來看，業(yè)務范圍局限于街道內(nèi)部;從經(jīng)費來源來看，主要靠向街道購買服務，但街道并沒有形成購買此類服務的長期政策，這些不利于機構(gòu)的發(fā)展和壯大。三是各類業(yè)務缺乏物價給付標準。物業(yè)管理社會服務本身工作難以量化，目前主要通過粗略估計的方式打包決定項目費用。

四、外區(qū)相關(guān)經(jīng)驗

從全市范圍來看，虹口區(qū)新家園建設(shè)與合作事務所是較為成熟的物業(yè)管理服務類社會組織，特將其發(fā)展情況和徐匯區(qū)同類組織做了對比。

新家園建設(shè)與合作事務所（以下簡稱“新家園”）位于虹口區(qū)涼城新村街道，2011年4月開始試點，2011年10月20日正式揭牌成立，成為一家由街道政府通過契約化管理方式購買服務、培育扶持的公益性民辦非企業(yè)社會組織。目前機構(gòu)有全職工作人員6人，大部分是從社保、房辦等與物業(yè)管理工作相關(guān)部門退休的成員。業(yè)務主要包括：①業(yè)主大會、業(yè)主委員會組建和換屆改選;②牽頭協(xié)調(diào)、組織開展物業(yè)服務達標補貼等住宅小區(qū)綜合管理和服務工作;③推進公共服務項目的研究開發(fā)和推廣實施及其他相關(guān)事宜;這些業(yè)務主要通過接受政府部門委托進行項目化運作。成立三年來，年度合同經(jīng)費逐年上升，分別為26萬元、33萬元、36萬元。今年年底，類似“新家園”的物業(yè)管理類社會組織將在虹口區(qū)地區(qū)辦和房管辦的共同推進下，在更多的街鎮(zhèn)逐步推開。

從整體來看，“新家園”的運作模式有以下幾點值得借鑒：一是多層次的人力資源保障機制?！靶录覉@”盡管全職工作人員少，但機構(gòu)除了專職的具有豐富經(jīng)驗的工作團隊外，還聘請了相關(guān)業(yè)務領(lǐng)域的專家提供決策咨詢，并有一個龐大的社區(qū)志愿者團隊作為支撐。二是已經(jīng)初步建立起物業(yè)管理服務項目的物價管理機制，為進一步推進物業(yè)管理服務類社會組織、規(guī)范政府購買物業(yè)社會管理服務奠定了重要的基礎(chǔ)。三是購買服務的渠道更加多元，業(yè)務存在拓展空間。新家園的業(yè)務開始嘗試向區(qū)內(nèi)其他街道延伸，通過與其他街道政府簽訂項目合同的方式，推進業(yè)務的不斷拓展。當然，他們在與外區(qū)縣的合作上也存在瓶頸，目前服務半徑也局限于虹口區(qū)范圍內(nèi)。

五、未來發(fā)展建議

徐匯區(qū)的第三方組織參與物業(yè)管理服務，提高了社區(qū)物業(yè)管理社會服務水平，對建設(shè)和諧社區(qū)初步顯現(xiàn)了重要意義，同時也提高了公共財政的投入效益，是加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務型政府的重要體現(xiàn)。下一步應當繼續(xù)加強探索、認真總結(jié)、適度加快推進政府購買物業(yè)管理社會工作服務。

1. 盡早出臺政府購買物業(yè)管理服務的業(yè)務范圍細則目錄。業(yè)務是機構(gòu)的生存之本和壯大之源，通過進一步明確政府購買物業(yè)服務的業(yè)務范圍目錄，規(guī)范政府購買物業(yè)管理服務的流程和規(guī)則，使機構(gòu)具有長期的業(yè)務保障，這不僅有利于機構(gòu)的發(fā)展和壯大，也是順應時代所需、變革政府管理模式、提高政府管理績效、滿足社會服務專業(yè)化需求的重要路徑，同時也與徐匯區(qū)正在加快推進的政府購買社會服務步伐相契合。還有，政府也要鼓勵機構(gòu)多元發(fā)展、自謀業(yè)務，增強對社會物業(yè)服務需求多樣化和個性化的服務能力。

2. 進一步研討物業(yè)管理服務中心的服務半徑。當前，各個物業(yè)管理指導中心都以街道這一行政區(qū)劃界線為服務范圍，由于物業(yè)管理指導中心購買的是街道所需的社會服務，且因為物業(yè)管理與行政管理有著千絲萬縷的聯(lián)系，需要行政管理的通力合作，因此目前跨界服務極少發(fā)生。盡管有外街鎮(zhèn)、甚至外區(qū)縣也有社區(qū)來申請開展業(yè)務，但出于種種考慮，都未予接納。服務的半徑一定程度上決定了機構(gòu)的規(guī)模和機構(gòu)的設(shè)置個數(shù)，需要有關(guān)部門加大這一問題的研究和設(shè)計。

3. 研究和借鑒物業(yè)管理服務項目收費制度。目前，盡管各機構(gòu)都未提到政府合同經(jīng)費不夠的問題，各機構(gòu)也認同合同打包的購買方式，但缺乏規(guī)范的服務收費制度，并不利于機構(gòu)的發(fā)展和壯大，也不利于政府規(guī)范服務項目收費、提高公共財政的利用效率。建議要結(jié)合業(yè)務范圍細則，盡快形成各類服務項目的收費標準目錄，為組織的可持續(xù)發(fā)展提供良好的保障。

4. 積極探索人力資源發(fā)展機制和專家資源保障機制。首先，目前各機構(gòu)全職工作人員都是業(yè)務上經(jīng)驗相當豐富的退休干部，但人員偏少，年齡偏大，需要在接班人和后繼者的培養(yǎng)機制上加強探索，如：加強社會組織接納大學實習生，探索適齡工作者的報酬制度等等。其次，各機構(gòu)缺乏專家團隊的支持。建議由區(qū)級政府有關(guān)部門組織專家團隊對相關(guān)機構(gòu)提供智力援助和理論指導。再次，積極探索利用社區(qū)居民人力資源和人才資源機制，努力發(fā)展社區(qū)居民成為志愿者參與社區(qū)物業(yè)管理。

5. 適時斟酌機構(gòu)名稱的命名規(guī)范。目前，徐匯區(qū)的三家社會組織雖然專名不同，但都以“物業(yè)管理指導中心”為通名，從詞義來看，帶著明顯的行政管理指導的痕跡，這與社會組織的非政府組織性質(zhì)不太相符，這樣的掛牌也更容易讓民眾誤以為是政府管理的延伸機構(gòu)。從其他同類機構(gòu)命名來看，虹口區(qū)涼城新村街道的“新家園”以“建設(shè)與合作事務所”為通名，長寧區(qū)新華街道蓉之林則以“物業(yè)咨詢工作室”為通名，這些命名方式不帶明顯的行政管理意涵，可以借鑒。