【摘要】 "自上世紀(jì)90年代以來，伴隨著住房單位保障制的逐步解體和自有化的快速推進(jìn)，城市社區(qū)因物業(yè)管理產(chǎn)生的矛盾明顯呈逐年遞增的趨勢，已成為影響社區(qū)穩(wěn)定與和諧的主要方面，是我國大都市社區(qū)治理普遍面臨的一大難題。今年來上海市逐步探索通過引導(dǎo)第三方社會(huì)組織參與物業(yè)管理，發(fā)揮社會(huì)化、專業(yè)化優(yōu)勢，有效地彌補(bǔ)了政府主導(dǎo)物業(yè)管理模式的不足，提升了社區(qū)的物業(yè)管理水平，得到居民的普遍認(rèn)可。本文以徐匯區(qū)第三方物業(yè)管理社會(huì)組織為研究對象，從理論依據(jù)、運(yùn)作現(xiàn)狀、發(fā)展困境等多方面加以研究分析，并提出未來發(fā)展的對策建議。

【關(guān)鍵詞】第三方社會(huì)組織 " 社區(qū)治理 " 物業(yè)管理 " 徐匯區(qū)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平提高，對房屋的使用，并不僅僅停留在居住這個(gè)基本層面，社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、物業(yè)管理水平等越來越成為業(yè)主們考慮的因素，業(yè)主需求與實(shí)際得到的服務(wù)產(chǎn)生了差距，造成了很多矛盾。黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，其中很重要的一個(gè)理念是“多元共治，合作包容”，提倡政府、企業(yè)、社會(huì)組織、廣大人民群眾、媒體等主體共同參與社會(huì)治理，以形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。徐匯區(qū)對社會(huì)力量參與社區(qū)物業(yè)管理的探索開始得較早，并在2012年相繼成立了三家第三方物業(yè)管理社會(huì)組織，在矛盾化解、物業(yè)事務(wù)指導(dǎo)、居民自治等方面發(fā)揮了很好的作用。

一、關(guān)于社會(huì)組織參與社會(huì)治理的理論研究

根據(jù)“市場失靈”與“政府失靈”理論，社會(huì)組織的興起從某種程度上說源于“市場失靈”與“政府失靈”。市場失靈論體現(xiàn)在西方公共財(cái)政理論和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中，認(rèn)為完全市場的競爭環(huán)境能使社會(huì)資源進(jìn)入帕累托最優(yōu)狀態(tài)，但是市場的缺陷顯而易見，由于市場主體的逐利本質(zhì)和注重眼前短期效益，“市場失靈”引發(fā)了市場壟斷、惡性競爭、公共產(chǎn)品缺乏等一系列的問題。面對“市場失靈”政府就必須出面解決這些問題，因而開始介入到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。但是政府的介入并不是能解決所有問題的，政府失靈論認(rèn)為，政府按照平等的原則只是提供一般的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，顯然不能滿足社會(huì)群體更加多元化和個(gè)性化的服務(wù)需求。政府失靈的主要表現(xiàn)形式包括公共政策失效、信息不對稱、公共服務(wù)供給效率低、尋租現(xiàn)象以及腐敗滋生等。 在“政府失靈”和“市場失靈”狀態(tài)下由于政府與市場的局限性，迫切需要社會(huì)組織參與其中，這就為以政府購買公共服務(wù)的方式引入社會(huì)組織參與提供了有力的事實(shí)和理論依據(jù)。根據(jù)公共治理理論，公共治理模式是“通過政府與非政府組織、國家與公民社會(huì)、各種公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)互動(dòng)與合作，共同行使公共權(quán)力，在管理社會(huì)公共事務(wù)的過程中調(diào)解沖突和融合利益，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益目的的新型社會(huì)管理模式”，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理權(quán)力的多中心化、政府權(quán)力的有限化，參與與合作是公共治理的精髓。服務(wù)的提供或安排與服務(wù)的生產(chǎn)之間的區(qū)別是明顯且十分必要的，這是公共服務(wù)多元化供給的前提。公共治理理論闡明了公共服務(wù)多元化供給的可行性和必要性，認(rèn)可了社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的作用和地位，并且認(rèn)為政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)是多中心治理模式的制度安排之一。

二、徐匯區(qū)第三方物業(yè)管理社會(huì)組織發(fā)展基本情況

（一）機(jī)構(gòu)簡況

2012年初，徐匯區(qū)田林街道、楓林街道和徐家匯街道相繼成立了“和房家園物業(yè)管理事務(wù)指導(dǎo)中心”、“匯楓物業(yè)管理事務(wù)指導(dǎo)中心”、“嘉匯物業(yè)管理事務(wù)指導(dǎo)中心”。按社會(huì)組織管理的相關(guān)要求，三大機(jī)構(gòu)都按注冊資金10萬元的標(biāo)準(zhǔn)，由民間出資，在區(qū)社團(tuán)局正式登記為民辦非企業(yè)單位，屬非營利組織性質(zhì)，由相應(yīng)的街道辦事處進(jìn)行業(yè)務(wù)主管，辦公場所與辦公用品也都由各自街道提供，機(jī)構(gòu)主要通過向街道與房管辦購買與物業(yè)管理相關(guān)的社區(qū)服務(wù)獲得活動(dòng)資金，在組織上與政府部門不存在上下隸屬關(guān)系。

目前各機(jī)構(gòu)的全職工作人員為3至4人，都是從街道市政科、房地局或房地辦及與物業(yè)管理緊密相關(guān)的政府部門新近退休、富有經(jīng)驗(yàn)的工作人員。

（二）業(yè)務(wù)狀況

三大機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍大致相當(dāng)，包括：①業(yè)主大會(huì)組建和換屆改選;②業(yè)主委員會(huì)培訓(xùn)指導(dǎo);③小區(qū)物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估;④小區(qū)物業(yè)矛盾與糾紛調(diào)解;⑤物業(yè)公司選聘、解聘;⑥小區(qū)零星工程項(xiàng)目咨詢等幾大方面，但目前的主要工作集中在前四大業(yè)務(wù)上。各機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)重點(diǎn)也有所區(qū)別，“和房家園”與“嘉匯”在社區(qū)物業(yè)矛盾的調(diào)處上耗時(shí)最多，而“匯楓”的工作重心則主要在業(yè)主大會(huì)的組建與業(yè)主委員會(huì)的改建上。在具體業(yè)務(wù)的工作方式上，各機(jī)構(gòu)也不完全一樣，如：“和房家園”對業(yè)主大會(huì)的組建和換屆改選主要起牽頭協(xié)調(diào)和督促進(jìn)度的作用，而“匯楓”對業(yè)主大會(huì)的組建和換屆則起到主導(dǎo)作用，只有在遇到組織無法完成的困難時(shí)，才向街道和房辦尋求援助。

各機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源可包括注冊啟動(dòng)資金、項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)費(fèi)、社會(huì)各界贊助和其他合法收入，但目前的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要是向政府購買服務(wù)獲得，年度合約資金在20萬-30萬元之間。

（三）主要成就

由于三大機(jī)構(gòu)具有：①人員業(yè)務(wù)熟悉、經(jīng)驗(yàn)豐富;②與街道、房辦和居委等相關(guān)部門的對接順暢;③非營利性的公益組織不摻雜部門利益，能更加客觀、公正處理事務(wù);④項(xiàng)目化打包合同制，使工作方式更為機(jī)動(dòng)靈活、工作效率更高等特點(diǎn)，各機(jī)構(gòu)運(yùn)行以來，對各街道居民小區(qū)的業(yè)委會(huì)成立起到了明顯的推動(dòng)作用，都超額完成了合約目標(biāo);對小區(qū)物業(yè)矛盾的調(diào)處效果也很顯著，一年來，這些街道的小區(qū)物業(yè)矛盾和上訪事件，明顯減少;而且節(jié)約了物業(yè)管理成本，物業(yè)管理的亂象得到了一定程度的約束。以田林街道和房家園為例，到2014年10月底，共接待咨詢來訪人員597批1341人次，召開協(xié)調(diào)會(huì)167次，幫助解決各類矛盾與糾紛個(gè)案40例。組織開展居委、業(yè)委會(huì)座談會(huì)及培訓(xùn)指導(dǎo)60次，對21個(gè)居委會(huì)書記、主任及管轄61個(gè)小區(qū)的業(yè)委會(huì)主任和副主任進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，參加培訓(xùn)人員達(dá)920人次。各項(xiàng)工作都初見成效，最重要是得到居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)和居民的認(rèn)可。

三、組織發(fā)展主要困境

前三大機(jī)構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營管理上面臨的困境主要有如下方面：

在組織結(jié)構(gòu)方面，一是機(jī)構(gòu)仍很弱小。機(jī)構(gòu)人員偏少，最多的也只有4人，且年齡偏大，都是退休員工。二是招賢納士難度大。由于專職工作者多屬退休人員，“和房家園”與“匯楓”每月給工作人員只發(fā)放兩千多元的勞務(wù)費(fèi);“匯楓”盡管按工資發(fā)放，但每月也只有三千元左右，而且不交納四金，這種收入水平很難吸引年輕人加入團(tuán)隊(duì)，對機(jī)構(gòu)后繼者和接班人的培養(yǎng)不利。三是老百姓對機(jī)構(gòu)的身份仍存質(zhì)疑。在實(shí)際工作中，老百姓容易將機(jī)構(gòu)認(rèn)為是政府的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，是政府管理的延伸。加之長期以來多數(shù)老百姓形成了政府管理部門與物業(yè)公司利益更為一致的觀點(diǎn)，機(jī)構(gòu)往往需要對自身的性質(zhì)反復(fù)做出說明。

在機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理方面，一是稅收偏高。由于相關(guān)管理體制的問題，社會(huì)組織尚不能享受營改增的政策，目前的營業(yè)稅達(dá) 5.75%，尤其是年度節(jié)余款需按20%交所得稅，迫使機(jī)構(gòu)不由不為財(cái)物而調(diào)整業(yè)務(wù)。二是業(yè)務(wù)缺乏拓展空間。目前，從服務(wù)的半徑來看，業(yè)務(wù)范圍局限于街道內(nèi)部;從經(jīng)費(fèi)來源來看，主要靠向街道購買服務(wù)，但街道并沒有形成購買此類服務(wù)的長期政策，這些不利于機(jī)構(gòu)的發(fā)展和壯大。三是各類業(yè)務(wù)缺乏物價(jià)給付標(biāo)準(zhǔn)。物業(yè)管理社會(huì)服務(wù)本身工作難以量化，目前主要通過粗略估計(jì)的方式打包決定項(xiàng)目費(fèi)用。

四、外區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

從全市范圍來看，虹口區(qū)新家園建設(shè)與合作事務(wù)所是較為成熟的物業(yè)管理服務(wù)類社會(huì)組織，特將其發(fā)展情況和徐匯區(qū)同類組織做了對比。

新家園建設(shè)與合作事務(wù)所（以下簡稱“新家園”）位于虹口區(qū)涼城新村街道，2011年4月開始試點(diǎn)，2011年10月20日正式揭牌成立，成為一家由街道政府通過契約化管理方式購買服務(wù)、培育扶持的公益性民辦非企業(yè)社會(huì)組織。目前機(jī)構(gòu)有全職工作人員6人，大部分是從社保、房辦等與物業(yè)管理工作相關(guān)部門退休的成員。業(yè)務(wù)主要包括：①業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)組建和換屆改選;②牽頭協(xié)調(diào)、組織開展物業(yè)服務(wù)達(dá)標(biāo)補(bǔ)貼等住宅小區(qū)綜合管理和服務(wù)工作;③推進(jìn)公共服務(wù)項(xiàng)目的研究開發(fā)和推廣實(shí)施及其他相關(guān)事宜;這些業(yè)務(wù)主要通過接受政府部門委托進(jìn)行項(xiàng)目化運(yùn)作。成立三年來，年度合同經(jīng)費(fèi)逐年上升，分別為26萬元、33萬元、36萬元。今年年底，類似“新家園”的物業(yè)管理類社會(huì)組織將在虹口區(qū)地區(qū)辦和房管辦的共同推進(jìn)下，在更多的街鎮(zhèn)逐步推開。

從整體來看，“新家園”的運(yùn)作模式有以下幾點(diǎn)值得借鑒：一是多層次的人力資源保障機(jī)制?！靶录覉@”盡管全職工作人員少，但機(jī)構(gòu)除了專職的具有豐富經(jīng)驗(yàn)的工作團(tuán)隊(duì)外，還聘請了相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專家提供決策咨詢，并有一個(gè)龐大的社區(qū)志愿者團(tuán)隊(duì)作為支撐。二是已經(jīng)初步建立起物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目的物價(jià)管理機(jī)制，為進(jìn)一步推進(jìn)物業(yè)管理服務(wù)類社會(huì)組織、規(guī)范政府購買物業(yè)社會(huì)管理服務(wù)奠定了重要的基礎(chǔ)。三是購買服務(wù)的渠道更加多元，業(yè)務(wù)存在拓展空間。新家園的業(yè)務(wù)開始嘗試向區(qū)內(nèi)其他街道延伸，通過與其他街道政府簽訂項(xiàng)目合同的方式，推進(jìn)業(yè)務(wù)的不斷拓展。當(dāng)然，他們在與外區(qū)縣的合作上也存在瓶頸，目前服務(wù)半徑也局限于虹口區(qū)范圍內(nèi)。

五、未來發(fā)展建議

徐匯區(qū)的第三方組織參與物業(yè)管理服務(wù)，提高了社區(qū)物業(yè)管理社會(huì)服務(wù)水平，對建設(shè)和諧社區(qū)初步顯現(xiàn)了重要意義，同時(shí)也提高了公共財(cái)政的投入效益，是加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。下一步應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)探索、認(rèn)真總結(jié)、適度加快推進(jìn)政府購買物業(yè)管理社會(huì)工作服務(wù)。

1. 盡早出臺(tái)政府購買物業(yè)管理服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍細(xì)則目錄。業(yè)務(wù)是機(jī)構(gòu)的生存之本和壯大之源，通過進(jìn)一步明確政府購買物業(yè)服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍目錄，規(guī)范政府購買物業(yè)管理服務(wù)的流程和規(guī)則，使機(jī)構(gòu)具有長期的業(yè)務(wù)保障，這不僅有利于機(jī)構(gòu)的發(fā)展和壯大，也是順應(yīng)時(shí)代所需、變革政府管理模式、提高政府管理績效、滿足社會(huì)服務(wù)專業(yè)化需求的重要路徑，同時(shí)也與徐匯區(qū)正在加快推進(jìn)的政府購買社會(huì)服務(wù)步伐相契合。還有，政府也要鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)多元發(fā)展、自謀業(yè)務(wù)，增強(qiáng)對社會(huì)物業(yè)服務(wù)需求多樣化和個(gè)性化的服務(wù)能力。

2. 進(jìn)一步研討物業(yè)管理服務(wù)中心的服務(wù)半徑。當(dāng)前，各個(gè)物業(yè)管理指導(dǎo)中心都以街道這一行政區(qū)劃界線為服務(wù)范圍，由于物業(yè)管理指導(dǎo)中心購買的是街道所需的社會(huì)服務(wù)，且因?yàn)槲飿I(yè)管理與行政管理有著千絲萬縷的聯(lián)系，需要行政管理的通力合作，因此目前跨界服務(wù)極少發(fā)生。盡管有外街鎮(zhèn)、甚至外區(qū)縣也有社區(qū)來申請開展業(yè)務(wù)，但出于種種考慮，都未予接納。服務(wù)的半徑一定程度上決定了機(jī)構(gòu)的規(guī)模和機(jī)構(gòu)的設(shè)置個(gè)數(shù)，需要有關(guān)部門加大這一問題的研究和設(shè)計(jì)。

3. 研究和借鑒物業(yè)管理服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)制度。目前，盡管各機(jī)構(gòu)都未提到政府合同經(jīng)費(fèi)不夠的問題，各機(jī)構(gòu)也認(rèn)同合同打包的購買方式，但缺乏規(guī)范的服務(wù)收費(fèi)制度，并不利于機(jī)構(gòu)的發(fā)展和壯大，也不利于政府規(guī)范服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)、提高公共財(cái)政的利用效率。建議要結(jié)合業(yè)務(wù)范圍細(xì)則，盡快形成各類服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目錄，為組織的可持續(xù)發(fā)展提供良好的保障。

4. 積極探索人力資源發(fā)展機(jī)制和專家資源保障機(jī)制。首先，目前各機(jī)構(gòu)全職工作人員都是業(yè)務(wù)上經(jīng)驗(yàn)相當(dāng)豐富的退休干部，但人員偏少，年齡偏大，需要在接班人和后繼者的培養(yǎng)機(jī)制上加強(qiáng)探索，如：加強(qiáng)社會(huì)組織接納大學(xué)實(shí)習(xí)生，探索適齡工作者的報(bào)酬制度等等。其次，各機(jī)構(gòu)缺乏專家團(tuán)隊(duì)的支持。建議由區(qū)級(jí)政府有關(guān)部門組織專家團(tuán)隊(duì)對相關(guān)機(jī)構(gòu)提供智力援助和理論指導(dǎo)。再次，積極探索利用社區(qū)居民人力資源和人才資源機(jī)制，努力發(fā)展社區(qū)居民成為志愿者參與社區(qū)物業(yè)管理。

5. 適時(shí)斟酌機(jī)構(gòu)名稱的命名規(guī)范。目前，徐匯區(qū)的三家社會(huì)組織雖然專名不同，但都以“物業(yè)管理指導(dǎo)中心”為通名，從詞義來看，帶著明顯的行政管理指導(dǎo)的痕跡，這與社會(huì)組織的非政府組織性質(zhì)不太相符，這樣的掛牌也更容易讓民眾誤以為是政府管理的延伸機(jī)構(gòu)。從其他同類機(jī)構(gòu)命名來看，虹口區(qū)涼城新村街道的“新家園”以“建設(shè)與合作事務(wù)所”為通名，長寧區(qū)新華街道蓉之林則以“物業(yè)咨詢工作室”為通名，這些命名方式不帶明顯的行政管理意涵，可以借鑒。