【摘要】近年來，我國的國家安全面臨著嚴峻的恐怖主義威脅，通過立法手段預(yù)防和打擊恐怖主義已成為迫切需要。我國目前分散于各部門法的反恐立法缺乏系統(tǒng)性，已有的反恐立法尚未成熟。與其他國家的立法模式相比，我國宜采用復(fù)合式反恐立法模式。根據(jù)對近年來反恐工作經(jīng)驗的總結(jié)，應(yīng)制定一部專門預(yù)防和打擊恐怖主義的《反恐法》，并著重解決反恐組織力量規(guī)定方面存在的問題。

【關(guān)鍵詞】反恐怖主義 " "立法 " "國家安全

恐怖主義始終是威脅人類社會安全穩(wěn)定與正常發(fā)展的毒瘤。以恐怖活動犯罪為手段的現(xiàn)代恐怖主義興起于20世紀60年代末[1]，并持續(xù)猖獗至今。當(dāng)今世界絕大多數(shù)國家對于造成大量無辜平民傷亡、嚴重影響國家安全的恐怖主義活動都持強烈譴責(zé)態(tài)度，并采取多種措施預(yù)防和打擊恐怖活動犯罪，其中很重要的措施就是進行與國家安全相關(guān)的，尤其是針對恐怖活動的反恐立法。我國雖已開展《反恐法》立法的籌備進程，但遲遲不見進展?？傮w而言，我國目前分散于各部門法的反恐立法系統(tǒng)性有待加強，已有的反恐立法尚未成熟。面對國家安全新形勢，中央提出的總體國家安全觀中不可忽視的一點就是全面推進依法治國，靠法律手段應(yīng)對反恐問題，顯然是中央新提出的總體國家安全觀中的應(yīng)有之義，也是保障國家安全的重要一環(huán)。

一、我國反恐立法的必要性

（一）反恐立法的全球性趨勢

反恐立法是世界各國應(yīng)對恐怖主義威脅的重要手段。世界范圍內(nèi)的反恐立法一般分為兩種：國際反恐條約與國內(nèi)反恐立法。

在國際層面，二戰(zhàn)后諸如聯(lián)合國及其附屬組織以及歐盟委員會、上海合作組織等國際性與區(qū)域性的國際組織紛紛制定了大量規(guī)制恐怖主義犯罪的國際條約。如聯(lián)大通過的《制止恐怖主義爆炸事件的國際公約》《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》《制止核恐怖主義行為國際公約》等。聯(lián)合國附屬機構(gòu)如國際民用航空組織1971年制定的《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》、國際原子能機構(gòu)1980年制定的《核材料的實質(zhì)保護公約》;國際海事組織1988年制定的《制止危及海上航行安全非法行為公約》等。

區(qū)域性國際組織也意識到國際恐怖主義犯罪正日益威脅著地區(qū)穩(wěn)定與安全，紛紛制定區(qū)域性反恐公約。代表性的公約有《歐洲制止恐怖主義公約》《美洲國家組織反恐怖主義公約》《非洲統(tǒng)一組織預(yù)防和打擊恐怖主義公約》《阿拉伯國家聯(lián)盟制止恐怖主義公約》《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》《東南亞國家聯(lián)盟反恐怖主義公約》，等等。

世界范圍內(nèi)一些受到恐怖主義威脅的大國也有大量立法用于預(yù)防和懲治對其國家安全構(gòu)成威脅的恐怖主義犯罪，尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，多數(shù)國家的立法都是伴隨著恐怖襲擊的日益猖獗，為適應(yīng)新形勢下防范和打擊恐怖主義的需要有針對性修訂或制定的。例如在臭名昭著的“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生之后，美國、英國、德國等國相繼出臺或修改了本國的反恐法律。美國在恐怖襲擊發(fā)生后的數(shù)月內(nèi)通過多部法案如《美國愛國者法案》、《航空與交通安全法》等。英國在修改其《2000年反恐怖法》的基礎(chǔ)上出臺了《英國反恐怖、犯罪及安全法案》。德國在其對恐怖主義犯罪進行規(guī)制的刑法典之外，于2002年也通過了《國際反恐怖主義法》，并對其20余部法律進行修改。[2]

正如有學(xué)者指出的，與軍事手段治標(biāo)相比，“有效懲治恐怖主義犯罪的關(guān)鍵是治本，而治本的關(guān)鍵是逐漸完善懲治恐怖主義犯罪的法律文件”。[3]結(jié)合上述立法的背景，上述國家綜合性、全方位的立法實踐表明法律手段懲治恐怖主義犯罪、應(yīng)對恐怖主義威脅是國際反恐怖斗爭的大勢所趨。

（二）我國國家安全面臨嚴峻的恐怖主義威脅

正如前文所述，隨著“9·11”恐怖襲擊事件在美國發(fā)生，恐怖主義問題再次在全球范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注，各國相繼出臺反恐立法，我國也適時出臺針對恐怖主義問題的《刑法修正案（三）》。然而在此之前，我國境內(nèi)的恐怖襲擊事件就一直是我國國家安全的重大威脅。這些威脅主要來自于“東突”組織，這些組織是民族分裂主義和宗教極端主義的結(jié)合體，依托境外某些政治經(jīng)濟勢力或社會團體，“以分裂為目標(biāo)、以宗教為外衣、以恐怖為手段”，相繼制造了多起恐怖事件，暴力恐怖色彩十分明顯。[1]有數(shù)據(jù)表明，1990～2002年，“東突”恐怖勢力在境內(nèi)外制造了具有現(xiàn)實危害性的恐怖活動250起，年均20.8起。其中，1996～1998年更是達到高發(fā)期，三年間，境內(nèi)外“東突”恐怖活動共計171起，年均發(fā)案57起。[2]以上這些案件一般集中于南疆等地，然而近六年來，我國境內(nèi)的恐怖襲擊事件同樣頻發(fā)，且呈現(xiàn)向內(nèi)地擴散趨勢。根據(jù)媒體報道，表1對近六年來我國發(fā)生的主要恐怖襲擊案件作了匯總。

面臨嚴峻的反恐形勢，我國將反恐問題納入總體國家安全觀中考量。中共中央總書記習(xí)近平在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出并闡述了總體國家安全觀。他強調(diào)要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。并隨后在第十四次集體學(xué)習(xí)時指出反恐怖斗爭事關(guān)國家安全，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定全局。要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作體系，加強反恐力量建設(shè)。[3]而高效的反恐工作，必須有法可依、依法開展。完善反恐立法，則是我國在維護國家安全、踐行總體國家安全觀的重要且必要的一步。

二、我國反恐立法的現(xiàn)狀

縱觀我國當(dāng)前的立法狀況，盡管缺乏一部單獨針對恐怖主義問題的《反恐怖法》，但分散在《刑法》《刑事訴訟法》《反洗錢法》《人民武裝警察法》等部門法中的相應(yīng)條款，長期以來起著規(guī)制恐怖主義犯罪的作用。另外，全國人大常委會于2011年表決通過的《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》，作為首個針對恐怖主義犯罪問題的法律決定，雖然并非嚴格意義上的“反恐法”，但也標(biāo)志著我國反恐立法上的一次進步。

就我國具體的反恐立法狀況，有學(xué)者按立法的職能與內(nèi)容劃分為廣義的反恐怖主義立法與狹義的反恐怖主義立法，并將起反恐職能的廣義反恐立法分為“預(yù)防法”“處置法”“制裁法”“恢復(fù)法”四個大類。[4]這一分類標(biāo)準能較為清楚地展現(xiàn)我國當(dāng)前眾多與反恐工作或多或少相關(guān)的法律。

（一）廣義的反恐立法

起反恐職能的廣義反恐立法包括：可以起預(yù)防恐怖主義犯罪作用的相關(guān)法律，如1984年的《中華人民共和國民用爆炸物品管理條例》和2008年修訂的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》等;可以起處置恐怖事件作用的相關(guān)法律，如1993年的《中華人民共和國國家安全法》等;可以起制裁恐怖主義犯罪作用的相關(guān)法律，如1994年的《中華人民共和國國家安全法實施細則》等;可以起恢復(fù)反恐斗爭中損失作用的相關(guān)法律，如2012年修改的《中華人民共和國國家賠償法》等。[5]

（二）狹義的反恐立法

日常語境中所提及的我國反恐立法，往往指狹義的相關(guān)立法，即直接包含專門反恐怖主義內(nèi)容的法律。我國在預(yù)防和懲治恐怖主義犯罪方面，主要通過刑事實體法立法。[1]

在我國1997年刑法第120條中就有如下規(guī)定：“組織、領(lǐng)導(dǎo)恐怖活動組織的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑;積極參加的，處三年以上十年以下有期徒刑;其他參加的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利。犯前款罪并實施殺人、爆炸、綁架等犯罪的，依照數(shù)罪并罰的規(guī)定處罰。”在2001年“9·11”恐怖襲擊時間發(fā)生之后不久，我國適時通過了《刑法修正案（三）》。該修正案從增設(shè)罪名、修訂罪名罪狀、修改原有條款罪行單位等多個方面修改補充了恐怖活動犯罪。2011年通過的《刑法修正案（八）》對特別累犯作了修改，加入恐怖主義犯罪與黑社會性質(zhì)的組織犯罪情形，其對于有組織的暴力犯罪分子、犯罪集團的首要分子的相關(guān)規(guī)定也與懲治恐怖主義犯罪有關(guān)。另外，2012年3月全國人大修訂的《刑事訴訟法》也包含對恐怖主義犯罪的新規(guī)定。

除刑事立法外，我國專門反恐條款還分布于2010年修改的《外國人入境出境管理法實施細則》、1994年《國家安全法實施細則》、2006年《反洗錢法》、2007年中國人民銀行《金融機構(gòu)報告涉嫌恐怖融資的可疑交易管理辦法》、2009年《武裝警察法》等立法之中。

值得一提的是2011年通過的《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》，作為我國立法機關(guān)首次單獨針對恐怖主義問題出臺的獨立式法律文件，盡管篇幅較短，但也解決了長期以來我國反恐工作中的一些重要問題，比如現(xiàn)行法律對恐怖活動、恐怖活動組織、恐怖活動人員缺乏明確定義的問題，法律未規(guī)定恐怖活動組織、恐怖活動人員由哪個機關(guān)認定，通過什么程序認定，如何對外公布的問題以及金融機構(gòu)及時凍結(jié)涉恐資產(chǎn)缺乏法律依據(jù)等?！蛾P(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》在總結(jié)近年來反恐工作的經(jīng)驗后對上述問題作了法律上的規(guī)定，初步解決了反恐怖工作中迫切需要解決、且各方面能夠形成共識的問題，為今后的更為完善的“反恐立法”打下了根基。

三、我國反恐立法存在的問題

（一）立法上過于分散，未能充分反映恐怖主義犯罪的特征

依靠現(xiàn)有的分散在上述法律中的專門反恐條款來執(zhí)法不能適應(yīng)當(dāng)前形勢需要。即使新出臺了《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》，但由于內(nèi)容有限，許多反恐工作中的問題仍然沒有得到解決。主要問題之一就在恐怖主義犯罪的罪名設(shè)置上。我國當(dāng)前與恐怖主義犯罪有關(guān)的罪名規(guī)定較為分散地體現(xiàn)在刑法中，且往往不明確體現(xiàn)恐怖主義犯罪特征。

如我國刑法第二章“危害公共安全罪”中規(guī)定的眾多與恐怖主義犯罪相關(guān)的罪名中，僅組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖活動組織罪;資助恐怖活動罪和編造、故意傳播虛假恐怖信息罪，明確體現(xiàn)恐怖主義犯罪性質(zhì)，其他可能以恐怖主義犯罪方式體現(xiàn)的罪名則并沒有與恐怖主義建立明確聯(lián)系，這樣的罪名設(shè)置不利于體現(xiàn)恐怖主義犯罪的特殊性與嚴重社會危害性。且由于以上犯罪適用普通犯罪條款，則程序上沒有一整套適用反恐的司法程序，增加了法庭審判恐怖分子的難度，[2]同樣不利于反恐工作的開展。

另外，分散出現(xiàn)于《刑法》中的相關(guān)刑事立法往往難以涵蓋恐怖主義犯罪的方方面面，可能造成法律空白。一些潛在的恐怖主義行為在法律中未加以明文規(guī)定，也是我國當(dāng)前反恐立法的隱患之一。

（二）反恐組織力量的問題

2011年出臺的《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》首次對我國反恐怖工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和有關(guān)組織力量做了具體規(guī)定。即中國人民解放軍及中國人民武裝警察部隊負責(zé)防范和打擊恐怖活動，是反恐的主力。[3]解放軍與武警部隊在打擊恐怖主義勢力過程中起到的重要作用毋庸置疑，但結(jié)合近年來的反恐形勢，人民公安力量在反恐工作中的重要性應(yīng)得到更多重視。

眾所周知，造成18人死亡382人受傷（242名民警、武警傷亡）的拉薩“3·14”打砸搶燒事件、造成197人死亡1700多人受傷的烏魯木齊“7·5”打砸搶燒事件都是大規(guī)?？植酪u擊事件，暴徒人數(shù)達到上千人時，這種大規(guī)模的恐怖襲擊事件就必須由解放軍、武警部隊正面打擊，才能有力地平息事態(tài)保護人民群眾安全。然而就上文近年來恐怖襲擊案件的信息統(tǒng)計來看，類似“3·14”“7·5”大規(guī)?？植酪u擊事件僅此兩件，2009年后并未再次發(fā)生。其后呈現(xiàn)小規(guī)模的頻繁恐怖襲擊態(tài)勢。從恐怖分子人數(shù)上看，有學(xué)者統(tǒng)計2013年我國境內(nèi)的數(shù)次恐怖襲擊中，恐怖分子人數(shù)最多不超過28人。[4]可見小規(guī)?；俏覈硟?nèi)恐怖襲擊的一個趨勢。

與20世紀愛爾蘭共和軍和車臣非法武裝的情況不同，盡管“東突”等組織猖獗，但其主要勢力位于境外，境內(nèi)并不存在大規(guī)模的非法武裝力量。這就使得傳統(tǒng)上的“反恐戰(zhàn)爭”模式并不適用于我國當(dāng)前的反恐工作。反觀我國境內(nèi)近年來發(fā)生的恐怖襲擊事件，如昆明暴恐案、烏魯木齊火車站恐怖襲擊案等大多為小規(guī)模的恐怖分子混進人流量大的公共場所進行的突發(fā)性恐怖襲擊，此時處于反恐第一線的往往是這些場所的安保人員與基層民警。作為可以在第一時間做出反應(yīng)的基層公安力量，在這類緊急場合應(yīng)當(dāng)可以發(fā)揮更大作用。

四、對我國反恐立法的建議

（一）采取復(fù)合式的反恐怖主義專門立法

從上一部分中可以看出，我國現(xiàn)有的反恐條款比較分散，未能形成系統(tǒng)的反恐法律體系。并且《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》雖然解決了一些迫切需要解決的問題，但內(nèi)容上仍然遠不足以滿足反恐工作的需要，因而，建立一部專門的《反恐法》是解決上述問題的最佳途徑。

國際上通行的反恐立法模式一般分為三種：獨立規(guī)定主體間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，而無須依附、參照其他法律文件的獨立式立法模式，如俄羅斯、法國等;僅對已經(jīng)生效的其他法律文件加以修訂、刪改的附屬式立法模式，如德國、澳大利亞等;另外就是既有條款獨立規(guī)定主體間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，也有條款對其他法律文件加以修訂、刪改的復(fù)合式立法模式，如美國、英國等。[1]

我國《反恐法》立法模式的選擇可以采取上文提及的復(fù)合式。從官方消息以及文件中已經(jīng)顯示，我國出臺一部專門的《反恐法》勢在必行，因此不太可能采用附屬式立法模式，通過一系列反恐怖主義的法律修正案作為我國反恐工作的指導(dǎo)法律。

另外，根據(jù)前文廣義的反恐立法分類，我國目前有充足的法律可涵蓋反恐立法中重要的“預(yù)防”“處置”“制裁”和“恢復(fù)”四個方面。我國當(dāng)前的反恐立法的主要問題在于法條規(guī)定過于分散，且大多數(shù)并未體現(xiàn)恐怖主義特征。因此我國反恐立法可采取復(fù)合式立法模式，即最重要的是整合并修正已有法律，加上與《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》內(nèi)容類似但更豐富的總體規(guī)定以及一些我國立法中缺乏的必要新規(guī)定，共同納入新的《反恐法》中。

以復(fù)合式反恐立法模式較為成功的美國反恐立法為例，我國在修訂、刪改其他法律文件以納入《反恐法》時可借鑒如下方式。如其“愛國者法案”第902條：將國際恐怖活動納入《1947年國家安全法》規(guī)定的外國情報范疇。對《1947年國家安全法》的第3條（《美國法典》50篇401（a）條進行修改（1）在段落（2）的時間期限前，插入“，或國際恐怖活動”;（2）在段落（3），刪除“和進行的活動”，并插入“，和進行的活動”。[2]類似的修改同樣可以參照針對我國反間諜工作的1993年《中華人民共和國國家安全法》進行，明確并完善《國家安全法》中相關(guān)條款的反恐“處置”作用。我國其他“預(yù)防”“制裁”“恢復(fù)”等方面的廣義反恐立法同樣可以通過類似的修該體現(xiàn)出反恐特點，并納入《反恐法》中。

有學(xué)者主張我國應(yīng)采取獨立式的立法模式。除了認為我國當(dāng)前立法不足以覆蓋預(yù)防、處置、制裁和恢復(fù)多個層面的反恐內(nèi)容以外，還提出我國立法史上并未出現(xiàn)過“一部法律中納入各個部門法的修正案”的“包裹式”立法，因而不適宜采取復(fù)合式或附屬式立法。對此，筆者認為雖然復(fù)合式立法方式在我國立法中沒有先例，但并不能說明這一方式效果不好且不宜采用。只要能充分地解決反恐工作各階段各層次中的重點問題，且能減少大量與廣義反恐立法內(nèi)容重疊的相關(guān)規(guī)定，避免重復(fù)立法，復(fù)合式立法這一模式就值得采納。

（二）反恐的執(zhí)法主力應(yīng)確定為公安機關(guān)

正如前文所分析的，根據(jù)《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》，我國當(dāng)前防范和打擊恐怖活動的主力為中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織。然而其機動性大大受制于我國當(dāng)前小規(guī)?；⒕哂邢騼?nèi)地發(fā)展趨勢的恐怖襲擊局面。

近年來的小規(guī)?？植酪u擊，如上文提到的兩次火車站恐怖襲擊事件及2011年發(fā)生于喀什的市中心爆炸事件、美食街劫持卡車事件等，都發(fā)生在市民較為密集的公共場所。往往這些地點都隨時不同程度地有基層民警執(zhí)勤，發(fā)生突發(fā)恐怖襲擊事件時，公安力量則是首要防線。而武警特警要趕到現(xiàn)場總會有時間差，如果不能第一時機、第一現(xiàn)場有效控制局面，就將失去主動權(quán)。如近期的廣州火車站暴恐案中民警及時開槍，就有效降低了傷亡，而及時控制嫌犯，也便于下一步偵破案件。因此筆者認為我國下一步《反恐法》中應(yīng)將防范和打擊恐怖活動的主力定為各級公安機關(guān)。

僅僅規(guī)定公安機關(guān)為反恐主力并非重點，《反恐法》應(yīng)完善相應(yīng)制度，提高公安機關(guān)應(yīng)對預(yù)防打擊恐怖活動的能力。要增加基層警力投入、加強公安反恐訓(xùn)練，并在重點地區(qū)與場所保持公安戰(zhàn)斗力，更好地發(fā)揮其打擊恐怖活動的能力。從近幾年在新疆發(fā)生的恐怖襲擊案例中可以發(fā)現(xiàn)，國家機關(guān)，尤其是公安機關(guān)更容易成為恐怖襲擊的主要目標(biāo)，如針對新疆和田納爾巴格派出所的“7·18”恐怖襲擊、針對新疆莎車縣公安局的“12·30”恐怖襲擊等。尤其是2013年4月23日，新疆巴楚縣造成民警、社區(qū)工作人員15人死亡的嚴重暴力恐怖案件，反映了部分基層民警實戰(zhàn)訓(xùn)練不足、反恐處突能力薄弱的問題。因此有必要通過立法方式增強基層警力投入與反恐處突能力訓(xùn)練。

同時，近年來的恐怖襲擊案件反映出我國部分地區(qū)與場所的執(zhí)勤民警力量薄弱的問題。比如昆明火車站暴恐案中，火車站執(zhí)勤民警人數(shù)不足、接警出警緩慢、武器準備不足等問題，也是造成該事件大量人員傷亡的因素之一。因此，應(yīng)立法規(guī)定在人流量較大的公共場所增加警力投入并結(jié)合《中華人民共和國槍支管理法》《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》等法律法規(guī)，確保重點地區(qū)與場所的基層公安民警配槍執(zhí)勤。

恐怖主義已成為影響世界和平與發(fā)展的重要因素，我國也面臨著恐怖活動的現(xiàn)實威脅，反恐怖斗爭的長期性、復(fù)雜性和尖銳性日趨突出。在這一形勢下，進一步推進反恐怖立法，解決反恐怖斗爭中遇到的法律問題和實際困難，對于維護國家安全和社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義?？v觀各國已有的諸多立法模式，我國應(yīng)當(dāng)采取合適的形式，結(jié)合我國當(dāng)前反恐工作面臨的緊要問題，單獨制定一部綜合的復(fù)合式《反恐法》，推進反恐工作進程，更好地維護我國的國家安全。