【摘要】 “楓橋經驗”的實質是用黨的群眾路線正確處理人民內部矛盾的經驗。發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決問題，是“楓橋經驗”最突出的特點。以群眾工作統(tǒng)領社會管理是豐富和發(fā)展“楓橋經驗”的有效做法。新時期堅持和發(fā)展“楓橋經驗”，要求將群眾路線與法治思維、法治方式結合起來，實現(xiàn)群眾路線的法治化。群眾路線的法治思維，意味著把權力關進制度的籠子里的制度思維，通過維權實現(xiàn)維穩(wěn)權利思維，堅持法治底線和政治底線的底線思維。堅持和發(fā)展“楓橋經驗”將使社會管理走向社會治理和善治。

【關鍵詞】楓橋經驗 " "群眾路線 " "法治思維 " "社會治理

習近平同志指出，各級黨委和政府要充分認識“楓橋經驗”的重大意義，發(fā)揚優(yōu)良作風，適應時代要求，創(chuàng)新群眾工作方法，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把“楓橋經驗”堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。[1]因此，如何理解“楓橋經驗”、群眾路線和法治思維之間的關系，如何堅持和發(fā)展“楓橋經驗”，不僅是實踐問題也是理論問題，本文試圖從社會矛盾化解和社會治理創(chuàng)新的角度對此問題加以探討，以求教方家。

一、“楓橋經驗”的內涵與價值：以群眾路線統(tǒng)領社會治理

（一）“楓橋經驗”的內涵

“楓橋經驗”為什么能夠成為全國政法綜治戰(zhàn)線的一面旗幟？它的核心內涵是什么？這需要回到歷史，從發(fā)生學角度對“楓橋經驗”加以考察。

“楓橋經驗”誕生于20世紀60年代改造“四類分子”（地、富、反、壞分子）的社會主義教育運動中。雖然中央決定了“一個不殺，大部不捉”的方針，但許多地方在具體推行過程中，依然是定指標、“關一批”、“判一批”、“殺一批”的做法。運動之初，楓橋一些干部和群眾積極分子也提出了不少過激要求。針對這一情況，省委工作隊發(fā)動楓橋群眾開展“武斗好還是文斗好”的大討論，廣大干部和群眾形成了“武斗斗皮肉，外焦里不熟;文斗擺事實、講道理，以理服人，才能斗倒敵人，擦亮社員眼睛”的一致看法。斗爭會上干部、群眾堅持擺事實、講道理，不打不罵，并且允許斗爭對象申辯，結果沒有捕一個人，就把全部四類分子說服了。楓橋由此創(chuàng)造出“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的經驗。1963年11月，毛澤東同志批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”，并在同公安部負責人談話時強調“從諸暨的經驗看，群眾起來以后，做的并不比你們差，并不比你們弱，你們不要忘記動員群眾?！盵2]一年后，黨中央肯定推廣“楓橋經驗”已大顯成效，1964年是中華人民共和國成立以來捕人、殺人最少的一年，而治安情況比歷年都好。[3]

鄧小平同志指出：“什么是黨的工作中的群眾路線呢？簡單地說來，它包含兩方面的意義：在一方面，它認為人民群眾必須自己解放自己;黨的全部任務就是全心全意地為人民群眾服務;黨對于人民群眾的領導作用，就是正確地給人民群眾指出斗爭的方向，幫助人民群眾自己動手，爭取和創(chuàng)造自己的幸福生活?！诹硪环矫?，它認為黨的領導工作能否保持正確，決定于它能否采取‘從群眾中來，到群眾中去’的方法?！盵4]

由此可見，“楓橋經驗”的實質就是用黨的群眾路線正確處理人民內部矛盾的經驗。這是“楓橋經驗”歷久彌新、具有旺盛生命力的根本原因所在。

（二）“楓橋經驗”的當代價值及其體現(xiàn)：諸暨的探索和實踐[5]

50多年來，浙江諸暨堅持為了群眾、依靠群眾、發(fā)動群眾、就地解決問題的基本精神不動搖，并根據形勢變化，不斷豐富和發(fā)展“楓橋經驗”。20世紀60、70年代，創(chuàng)造了依靠群眾改造流竄犯、幫教失足青年的經驗;十一屆三中全會以后，堅持“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，成為全國社會治安綜合治理的典型;新世紀以來，緊緊扭住群眾路線這條主線，以群眾工作統(tǒng)領社會管理創(chuàng)新，進一步豐富和發(fā)展“楓橋經驗”，楓橋鎮(zhèn)獲全國綜治工作最高榮譽“長安杯”，諸暨市2010年成為全國首批社會管理創(chuàng)新綜合試點城市之一。

1. 構建大調解模式，健全社會矛盾調處機制。諸暨實行“點線面”結合的大調解模式。面上市鎮(zhèn)村三級聯(lián)動，建立市級社會矛盾糾紛大調解工作體系建設領導小組，27個鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、468個行政村和59個社區(qū)全部建立人民調解委員會。線上專業(yè)調解有序推進，組建醫(yī)患糾紛、法院訴前、交通事故、消費權益、勞資糾紛、婚姻家庭六大專業(yè)調解中心，法院和5個基層法庭建立訴前調解委員會，16個派出所建立治安糾紛調解中心，8個交警中隊建立道路交通事故調解室。點上多元調解全面鋪開，創(chuàng)建楓橋“老楊調解中心”、璜山“老朱調解工作室”、“江大姐調解室”等品牌調解室。目前共有人民調解員3273名，糾紛信息員3624名，依托行業(yè)協(xié)會建立企業(yè)內部調解組織276家。五年來，共受理矛盾糾紛3.8萬件，調解成功率達96%。

2. 深化網格化管理，加強基層基礎建設。一是“網格化管理、組團式服務”，全市共劃分網格4780個，服務團隊5109個，參與服務人數(shù)達3.8萬人，實現(xiàn)了信息收集、治安防范、糾紛調解、法律服務、公共安全等基層社會服務管理領域全覆蓋。二是加強群防群治的社會治安防控體系建設，全面建立“綜治工作中心”，形成“敲鑼打鼓趕麻雀”和“維穩(wěn)工作大家挑”的良好態(tài)勢。配套完善1727個治調組織、678支巡防隊、1000多人的平安協(xié)管員和3.2萬人的平安志愿者隊伍。推進“綜治進民企”，積極引導“兩新”組織參與社會管理，全市員工在100人以上的民營企業(yè)全部建立綜治工作站，296家社會組織全部設立督導員。

3. 加強流動人口服務管理。諸暨市將流動人口納入實有人口服務管理范疇，積極推進“本地農民市民化、外地民工本地化”。楓橋鎮(zhèn)探索出具有楓橋特色的“創(chuàng)業(yè)式管理、民族式管理、親情式管理”模式。大唐鎮(zhèn)實行流動人口編碼式管理、出租房屋“五個一”管理方法。店口鎮(zhèn)建立“外警協(xié)管外口”模式，就是與流動（外來）人口輸出地警方加強協(xié)作，共同做好流動人口教育管理、矛盾化解、服務維權等工作，同時，建設“新店人口之家”，促進人口融入。目前，諸暨已基本杜絕了由外來務工人員引發(fā)的各類突發(fā)性和群體性事件，有效地控制了流動人口刑事發(fā)案總量。

4. 其他。如建立公共服務中心，實施行政審批“一站式”服務;建立有規(guī)則、有程序、有監(jiān)督、有測評、有追究、公開化的“五有一化”權力運行體系，實行重大事項風險評估、聽證會、票決制;制定實施村規(guī)民約和民主章程，編印《民主治村手冊》，落實村務公開，保障群眾“四個民主”權利;開展“進村入企聯(lián)戶”大走訪活動，建立干部直接聯(lián)系群眾制度等。

二、“楓橋經驗”的挑戰(zhàn)與轉型：群眾路線與法治思維

（一）“楓橋經驗”面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決問題，是“楓橋經驗”最突出的特點。[1]然而，隨著社會轉型的加快，“楓橋經驗”也面臨著新的挑戰(zhàn)和困惑。主要表現(xiàn)在：其一，“楓橋經驗”對發(fā)源地楓橋鎮(zhèn)的經濟發(fā)展沒有起到明顯的推動作用，相反，當年的中國襯衫之鄉(xiāng)已經雄風不再，并被店口、大唐、山下湖三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越;其二，“楓橋經驗”似乎沒能有效避免“越維越不穩(wěn)”的怪圈，諸暨市和楓橋鎮(zhèn)近年的信訪率和上訪率排名全省靠前。

從直接原因來看，一是過度重視維穩(wěn)，影響公共服務。楓橋鎮(zhèn)實行“綜治費用無障礙審批”，每年綜治費用達到400萬左右。巨大的“人力、物力、財力”投入到維穩(wěn)工作，影響了發(fā)展經濟的精力，影響了公共服務的投入，一定程度埋下隱患，導致群眾不滿，上訪率、信訪量上升。二是信訪考核過度甚至一票否決，導致部分民眾“上訪熱情高漲”，抓住政府“軟肋”，施加信訪壓力，迫使政府保障自己未得或受損利益。[2]從更深層的原因來看，一是以利益訴求為主的群眾問題和發(fā)展不平衡引發(fā)的社會矛盾疊加頻發(fā)，群眾工作難度更加凸現(xiàn);二是地域界限日益模糊，社會成員流動頻繁，以戶籍、身份、隸屬為主的群眾管理模式受到挑戰(zhàn);三是群眾的觀念意識更加獨立，亟需改進黨的群眾工作策略、方式、機制;四是部分村鎮(zhèn)基層組織功能的式微、少數(shù)黨員干部作風渙散影響了群眾工作機制的有效發(fā)揮;五是宣傳、動員和組織群眾的主體不斷增多，需要更加注重整合基層各類群眾工作資源力量。[3]

（二）“楓橋經驗”的轉型：群眾路線的法治化

“楓橋經驗”面臨的挑戰(zhàn)，不是諸暨和楓橋的特殊挑戰(zhàn)，而是各個地方預防和化解社會矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定所面臨的共同挑戰(zhàn)，本質上是如何處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系。應對這一挑戰(zhàn)，最根本最重要的是實現(xiàn)群眾路線的制度化、法治化。堅持把群眾路線與法治方式結合起來，運用法治思維和法治方式預防化解社會矛盾，是“楓橋經驗”所蘊含的創(chuàng)新精神的必然要求。當前，討論群眾路線的法治思維，特別要強調制度思維、權利思維和底線思維。

1. 制度思維：“把權力關進制度的籠子里”

第一，制度思維要求從“運動式治理”轉向制度化治理?！斑\動式治理”對于集中力量解決特定的矛盾，如歷史遺留問題，雖然有效也有必要，但不是常態(tài)化的矛盾處理辦法，容易“一陣風”、“治標不治本”，難以應對大量的常規(guī)化的社會矛盾。面對利益關系復雜化和社會矛盾增加的趨勢，關鍵在于正確定位和判斷矛盾與沖突，并以制度化的方式加以解決。如果沒有一套解決社會矛盾和社會沖突的制度、規(guī)則和程序，矛盾積累起來，得不到及時化解，就會導致嚴重后果，整個社會也必將付出巨大代價。[1]

第二，制度思維的核心內涵是用制度管好公權力，“把權力關進制度的籠子里”。中國社科院2014年“法治藍皮書”統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，近十幾年來百人以上的群體性事件中，從誘發(fā)原因看，首要原因是勞資糾紛引發(fā)，其次是執(zhí)法不當和征地拆遷。從發(fā)生主體看，超過40%的群體性事件由官民矛盾引發(fā)，其中執(zhí)法不當和拆遷征地是主要原因，占67.1%，其次是因信訪維權引發(fā)，占13.6%?？梢姡珯嗔\行的不規(guī)范是激化矛盾、誘發(fā)群體性事件的重要因素。[2]

第三，制度管權不僅要管好執(zhí)行權，也要管好決策權，實現(xiàn)科學決策、民主決策的制度化?！疤岣吒母餂Q策的科學性，很重要的一條就是要廣泛聽取群眾意見和建議，及時總結群眾創(chuàng)造的新鮮經驗，充分調動群眾推進改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性，把最廣大人民智慧和力量凝聚到改革上來，同人民一道把改革推向前進?！盵3]重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制是科學決策、民主決策的“推進器”，有利于從源頭上降低決策風險，維護社會和諧穩(wěn)定。四川遂寧、江蘇淮安、上海等地已經先行先試。從制度完善的角度看，應當提升社會穩(wěn)定風險評估的制度地位，比如將其確定為公共決策的重要依據或必要環(huán)節(jié)，并從評估主體、評估內容、評估標準、評估程序、評估責任等角度加以完善，比如引入第三方評估機制、加強對評估主體和決策主體的問責制度等。[4]當前，還應從應對執(zhí)政風險的高度，針對群眾反映突出的問題，從制度上消除形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風的生存空間，建立反“四風”長效機制。

2. 權利思維：通過維權實現(xiàn)維穩(wěn)

第一，把改革開放的成果更多地惠及廣大群眾，從源頭上預防和減少社會矛盾。當前，社會矛盾多發(fā)，除各方面客觀原因外，一個重要原因是一些干部在處理政府與群眾利益關系上，沒有樹立把改革發(fā)展成果更多惠及百姓的理念。只有讓廣大群眾從黨和政府的方針政策中獲得實惠，我們才能贏得廣大群眾發(fā)自內心的認同和擁護，才能為社會和諧穩(wěn)定奠定堅實基礎。習近平同志指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”[5]也就是要“把不斷改善人民生活作為處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系的重要結合點?！?/p>

第二，通過維權實現(xiàn)維穩(wěn)。維護公民（廣大群眾）的合法權益，是公平正義的要求，是維護社會和諧穩(wěn)定的前提和基礎。沒有公民合法權益的維護，就沒有制度的正義，就沒有社會的和諧穩(wěn)定。研究發(fā)現(xiàn)，“僵硬穩(wěn)定思維的最大誤區(qū)之一，是將民眾的利益表達與社會穩(wěn)定對立起來，將公民正當?shù)睦嬖V求與表達視為不穩(wěn)定因素。目前的社會矛盾和沖突，絕大多數(shù)是因為弱勢群體缺乏有效的利益表達而造成的。近年來社會矛盾沖突事件呈現(xiàn)的上升趨勢，其根源并不在于利益矛盾數(shù)量的突然增多以至于無法應付，而是因為缺乏有效的利益均衡機制，無法及時調整不同群體之間的利益關系。”[6]關于勞動爭議的研究證明了這一點。勞資糾紛中，地方政府往往傾向于保護資本，偏向于企業(yè)一方甚至與企業(yè)形成一種“心照不宣的聯(lián)盟”。[7]這樣，制度內維權經歷（包括向勞動監(jiān)察投訴舉報或提出過勞動仲裁訴訟）通過降低工人對調解者公正性的認知，間接地降低了工人對制度內維權渠道的偏好而提升了他們對制度外維權渠道的偏好。[8]這也能夠在較大程度上解釋為什么勞資糾紛頻頻引發(fā)群體性事件。公民合法權益是一個廣泛的概念，包括經濟、政治、文化、社會等各個方面的權利。當前，針對社會矛盾凸顯的現(xiàn)實，特別要保護廣大群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

3. 底線思維：法治底線和政治底線

第一，法治底線。近年來，“信訪不信法”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現(xiàn)象比較突出。究其根源，雖有體制機制和民眾法治意識缺乏的因素，但根本的在于個別領導同志為了一時一地的穩(wěn)定突破法律底線，助長了這種風氣，損害了法治權威和公眾對法律的敬畏。因此，必須樹立法治的底線思維?！胺ㄖ问墙鉀Q社會糾紛的最終、最權威的方式，是有效處置群體性事件的不二法門。”首先，應當暢通糾紛解決和權利救濟渠道，通過公正司法增強民眾法治信心，樹立法治權威?！耙婪ü龑Υ嗣袢罕姷脑V求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益?！盵9]其次，應徹底杜絕任何以權壓法、以言代法、以錢替法、以領導意志取代法治的錯誤做法，所有糾紛都應依據法律法規(guī)對當事人的行為進行定性，并明確其權利、義務和責任，不因當事人的身份、處境等給予其不當?shù)拇?。再次，改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，實行訴訟與信訪分離，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。努力實現(xiàn)案結事了、息訴息訪，實現(xiàn)維護人民群眾合法權益與維護司法權威的統(tǒng)一。（中辦、國辦印發(fā)的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（2014））當然，在堅持法治底線的原則基礎上，也不排除對某些特定人群和特定問題，做出符合實際的人性化處理，以利于情理法統(tǒng)一。

第二，政治底線。預防和化解社會矛盾，要依靠群眾，要增強社會自我消解矛盾糾紛的能力。為了正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，中央已經明確要求，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。但是群眾路線和社會自治能力的增強，決不是要排除黨的領導和政府（廣義）的作用。不能把“去行政化”理解為社會組織與政府越沒有關系越好。[1]相反，應當以“強政府，強社會”為方向，充分發(fā)揮執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢，發(fā)揮基層黨組織的作用，以服務型黨組織建設為依托，推動黨的組織和工作全覆蓋，增強基層黨組織的感召力和影響力，使之成為服務群眾、化解矛盾的堅強戰(zhàn)斗堡壘。同時，加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動。

三、小結：通向社會治理和善治

如果說“楓橋經驗”的形成，表明了群眾路線在社會管理中的價值、作用和意義;“楓橋經驗”的發(fā)展，則表明了社會管理實踐中堅持和發(fā)展群眾路線的路徑和方向。新時期堅持和發(fā)展“楓橋經驗”，使社會既充滿活力又有序，本質上仍然是如何正確處理人民內部矛盾，如何處理改革發(fā)展與穩(wěn)定的關系問題，但必須將群眾路線與法治思維、法治方式結合起來，用制度管住權力，以維權實現(xiàn)維穩(wěn)，守住法治底線和政治底線，實際上就是要求從社會管理走向社會治理和善治。

“楓橋經驗”與社會治理內在相通，蘊含著豐富的社會治理的因素。從這個角度講，“楓橋經驗”實質上也是社會治理的經驗，并以善治為追求。從這個角度看，堅持和發(fā)展“楓橋經驗”，實質上就是創(chuàng)新社會治理，通向善治的必由之路。一是堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。二是堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。三是堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調節(jié)利益關系，協(xié)調社會關系，解決社會問題。四是堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調人民群眾各方面各層次利益訴求。