中圖分類號：D630"文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

摘要：隨著社會的不斷發(fā)展，我國政府職能呈現(xiàn)出多層次、多元化的狀態(tài)。文章分析了政府機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置的表現(xiàn)、原因、危害，并提出了相應(yīng)的完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議。

關(guān)鍵詞：政府;機(jī)構(gòu)重疊;行政效率;問題

改革開放以來，政府面臨著建設(shè)國家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化等多項任務(wù)。為了滿足政府職能地有效實施，政府廣設(shè)機(jī)構(gòu)，但嚴(yán)重的忽視了職能交叉所帶來的機(jī)構(gòu)重疊問題：一方面，縱向政府機(jī)構(gòu)層級過多，針對同一職能分設(shè)大量機(jī)構(gòu)。另一方面，橫向政府、政黨之間機(jī)構(gòu)職能交叉。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的重疊帶來了嚴(yán)重的問題，影響了政府職能和行政效率，造成了人力、物力、財力的浪費(fèi)。國內(nèi)外學(xué)者認(rèn)識到機(jī)構(gòu)重疊問題的嚴(yán)重性，為了保證政府行政效率和職能活動，紛紛對這一問題進(jìn)行研究，望促進(jìn)政府職能和機(jī)構(gòu)優(yōu)化。

一、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

“目前國內(nèi)針對政府機(jī)構(gòu)改革問題的研究成果有很多，相關(guān)著作就有十幾種。這些已有成果的基本研究思路是回顧和總結(jié)中國政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并提出相關(guān)的對策思考。多數(shù)成果認(rèn)為改革不太成功，因為政府行政改革始終擺脫不了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)。提出的改進(jìn)對策包括：轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機(jī)構(gòu)和人員、法制化建設(shè)、破除官本位。也有一些人從縱向職責(zé)同構(gòu)的角度分析中國政府機(jī)構(gòu)改革失敗的原因，提出下放權(quán)”①這些成果雷同的地方較多，沒有把政府機(jī)構(gòu)改革放在特定的歷史條件下進(jìn)行。涉及到中國實行大部門制的文獻(xiàn)目前較少，沒有分析中國政府機(jī)構(gòu)改革為什么需要向大部門制方向發(fā)展，大部門制有哪些優(yōu)勢，及實行大部門制應(yīng)該注意的問題，從而對實踐沒有多大的指導(dǎo)意義。推行大部制改革，研究更應(yīng)該注重改革方案的提出和實行何種改革方案能實現(xiàn)政府行政改革順利進(jìn)行以及機(jī)構(gòu)設(shè)置問題的妥善處理。

二、政府機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置的表現(xiàn)

大部制改革是要解決政府部門機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)交叉的矛盾，以提高行政效率為目的。近期十八大會議對政府行政改革提出了實施方案，國務(wù)院各部委進(jìn)行了重大的調(diào)整。據(jù)國家政務(wù)網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示我國現(xiàn)有的27個國務(wù)院組成部門大幅合并成大部。②國務(wù)院國組成部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院管理的國家局等都進(jìn)行了調(diào)整。例如撤銷科技部;將國家稅務(wù)總局并入財政部;將工商總局、質(zhì)監(jiān)總局、安監(jiān)總局與衛(wèi)生部下屬的藥監(jiān)局合并，組建國家市場秩序監(jiān)督管理總局;將國家信訪局劃歸司法部管理等。

三、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊的原因

（一）政府職能廣泛導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置雜亂

政府為了保證其職能的實施以及有效的解決國民現(xiàn)實需要，通常采取分散放權(quán)及設(shè)立副職機(jī)構(gòu)來促進(jìn)政府職能的全面貫徹。所以出現(xiàn)了許多職能接近，業(yè)務(wù)趨同的機(jī)構(gòu)。

（二）黨政各部門之間的職能交叉

黨政分立，以黨政機(jī)構(gòu)設(shè)立的時出現(xiàn)對口設(shè)置，職責(zé)不易區(qū)分，成為黨政機(jī)構(gòu)林立的局面難以控制。從中央到地方黨政機(jī)構(gòu)都是采用黨政合作辦公的形式。一個部門機(jī)構(gòu)既要服從政府的安排，同時也要接受黨委領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管，黨政機(jī)構(gòu)幾乎是成對半分立局面。

（三）政府官員的結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹

“由于受長期計劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)政府職能的制約，長期過度突出黨政機(jī)關(guān)的統(tǒng)治職能，造成多年來用于管理“產(chǎn)品”的各種經(jīng)濟(jì)管理部門的官員比較多，政工干部比較多，從事機(jī)關(guān)內(nèi)部服務(wù)的所謂后勤干部和工勤人員比較多，而從事財稅社會保障和各種權(quán)利保障工作的政府部門的官員規(guī)模則很小?！雹拚疄榱舜_保職能的有效實行和行政效率的提高，分別下放權(quán)力分設(shè)機(jī)構(gòu)，編制官員。這造成政府官員數(shù)量增加，官員的分布結(jié)構(gòu)分化，結(jié)構(gòu)失衡，直接導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)重疊問題的加劇。

四、政府機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置的危害

（一）政府機(jī)構(gòu)重疊造成巨大的資源浪費(fèi)

我國當(dāng)今存在著大量的浪費(fèi)現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)有由政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、政府人員專業(yè)素質(zhì)不高、“三公”以及形象工程和政府失靈等造成的制度性浪費(fèi)。嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象既敗壞了政府形象，使民心疏離，又使社會財富不能有效地為提高國家實力和改善民生服務(wù)，也極易誘發(fā)犯罪。

（二）公民對政府產(chǎn)生不信任感

政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的重疊，對政府的自身形象也造成了很大的影響。非科學(xué)合理的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置阻礙政府職能的有效發(fā)揮，對待同樣的問題，政府各個機(jī)構(gòu)相互推諉使得公民利益需求難以合理滿足，致使公民對政府辦事能力的不認(rèn)可，削弱公眾對政府信任感。

（三）削弱政府行政效率和執(zhí)行力

健全的、科學(xué)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠促進(jìn)政府行政效率的提高，使政府能夠?qū)ι鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展實施全面的引導(dǎo)，而如今的政府在縱向和橫向上都出現(xiàn)了嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)膨脹問題，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的非科學(xué)性產(chǎn)生了一定的消極作用，嚴(yán)重的削弱了政府的行政效率和執(zhí)行力。

五、完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議

社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然要求與之相適應(yīng)的行政管理體制。面對機(jī)構(gòu)重疊問題，政府必須采取正確的方式來優(yōu)化其結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。我國實行大部制改革，以此來促進(jìn)政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化和行政效率的提高。

（一）整合政府機(jī)構(gòu)，形成統(tǒng)一的部門管理機(jī)構(gòu)

“在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近，業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度的避免政府職能交叉，政出多門，多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本”⑦正是大部制改革思路，針對職能相近的部門可以采取合并的方式來進(jìn)行，從而達(dá)到政府機(jī)構(gòu)精簡的目的。

（二）精簡政府人員，促進(jìn)政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化

政府行政改革促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)對政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡也是解決政府機(jī)構(gòu)重疊問題的一個舉措。政府行政改革的過程中，應(yīng)該在精簡機(jī)構(gòu)和人員的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)由內(nèi)到外、由小到大結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)政府實現(xiàn)集中決策，實現(xiàn)政府決策科學(xué)化。一方面，加強(qiáng)政府行政法規(guī)建設(shè)，嚴(yán)格按照中央和地方的有關(guān)法律法規(guī)來進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)合理。例如《國務(wù)院組織法》、《國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制條例》等。另一方面，要處理好權(quán)責(zé)一致和合理分工的關(guān)系、優(yōu)化機(jī)構(gòu)和提高效能的關(guān)系，堅持統(tǒng)一配置政府機(jī)構(gòu)和人員，發(fā)揮政府的職能。

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