中圖分類號(hào)：F299.2"文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：中國改革開放以來的城鎮(zhèn)化過程呈現(xiàn)出一系列不和諧的問題。而新型城鎮(zhèn)化政策的提出對(duì)于中國下一步社會(huì)結(jié)構(gòu)的整體變革具有重要意義。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)絕非是單純對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求，能否從戶籍制度、分稅制改革入手，在很大程度上決定著城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗。要適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求，積極改革原有體制弊端，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將成為中國新一輪發(fā)展的核心動(dòng)力來源。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;形象工程;以人為本;土地制度;挑戰(zhàn)

近年來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)問題已成為社會(huì)熱議的話題。對(duì)于新興城鎮(zhèn)化建設(shè)褒貶不一。部分人認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化將會(huì)帶來難得的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)，也有人認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化運(yùn)作不善，將會(huì)導(dǎo)致形象工程、圈地造城、逼農(nóng)民進(jìn)城上樓、推高房?jī)r(jià)等問題的出現(xiàn)。怎樣才能走出一條符合可持續(xù)發(fā)展要求的新型城鎮(zhèn)化道路需要更深層次的探討。推進(jìn)新興城鎮(zhèn)化建設(shè)必須科學(xué)城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題。改革其中存在的弊端，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要。

一、新型城鎮(zhèn)化不應(yīng)成為政府的“形象工程”

近年來許多中小城鎮(zhèn)的建設(shè)都采用照抄照搬的方式，陷入單純靠增加建設(shè)用地、修大廣場(chǎng)、建寬馬路、開發(fā)房地產(chǎn)的怪圈，在不良政績(jī)觀等多方力量的作用下，許多小城鎮(zhèn)的土地規(guī)模短期內(nèi)迅速擴(kuò)張;許多地方通過簡(jiǎn)單的拆遷、引資、建樓、建廠，讓農(nóng)民洗腳上樓，造成了“偽市民”或“半城市化”現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化的提出，就是要提高城市化效率，解決粗放發(fā)展和“人口城市化”嚴(yán)重滯后于土地城市化等問題。

雖然不少地方政府也意識(shí)到，城市的粗放的發(fā)展方式必須改變，但是中國城市的管理體制、扭曲的政績(jī)考核體系、長(zhǎng)期的模仿似思維以及官本位思想的影響，嚴(yán)重束縛了對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考，一些地方把城鎮(zhèn)化建設(shè)只作為政府的面子工程形象工程，一味追求城鎮(zhèn)化在地域上的擴(kuò)大或建筑的現(xiàn)代化等指標(biāo)，而對(duì)新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵置之不顧，使新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)嚴(yán)重偏離預(yù)定的軌道。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不應(yīng)變成新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”

英國圈地運(yùn)動(dòng)在14、15世紀(jì)農(nóng)奴制解體過程中，英國新興的資產(chǎn)階級(jí)和新貴族通過暴力把農(nóng)民從土地上趕走，強(qiáng)占農(nóng)民份地及公有地，剝奪農(nóng)民的土地使用權(quán)和所有權(quán)，限制或取消原有的共同耕地權(quán)和畜牧權(quán)，把強(qiáng)占的土地圈占起來，變成私有的大牧場(chǎng)、大農(nóng)場(chǎng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)雖加快了英國城鎮(zhèn)的進(jìn)程但卻致使無數(shù)農(nóng)民傾家蕩產(chǎn)，流離失所。這對(duì)于中國的新型城鎮(zhèn)化道路與方式的選擇無疑是一個(gè)警示。

中國自改革開放以來一直在進(jìn)行城鎮(zhèn)化過程，但這種城鎮(zhèn)化化是靠賣地來推動(dòng)城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，“土地財(cái)政”使得政府被房地產(chǎn)行業(yè)所“綁架”，國民經(jīng)濟(jì)格局嚴(yán)重扭曲。因此避免出現(xiàn)新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”，避免“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)淪為房地產(chǎn)行業(yè)的又一輪“盛筵”，就要改變?cè)械摹巴恋刎?cái)政”局面，從根本上推動(dòng)財(cái)政體制進(jìn)一步改革。

1994我國進(jìn)行分稅制改革，直接從地方政府手中回收財(cái)政收入，削弱了地方的權(quán)力保障中央的財(cái)政權(quán)力。之后，中央才得以進(jìn)行一系列的大規(guī)模投資計(jì)劃，如：新農(nóng)村建設(shè)等。然而分稅制改革并不徹底，如：中央與地方財(cái)政收支不匹配。形成了兩級(jí)政府“財(cái)政收支倒掛”現(xiàn)象。這也使得土地出讓存在著違法違規(guī)的行為，但為了保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，滿足公共支出，中央和地方在這方面的改革力度嚴(yán)重不足。

因此，在中國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，土地問題是需要下大力氣加以解決的問題。張曙光認(rèn)為土地利用規(guī)劃還沒有起到應(yīng)有的作用，目前，土地用途構(gòu)成很不合理，例如，全國各地都在爭(zhēng)相建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)、新農(nóng)村示范區(qū)等，其中的浪費(fèi)很大。新型城鎮(zhèn)化政策也使得房地產(chǎn)行業(yè)對(duì)于新型城鎮(zhèn)化充滿迫切企圖，認(rèn)為是房地產(chǎn)化的新時(shí)機(jī)。若這種企圖實(shí)現(xiàn)，將后患無窮。為避免再次出現(xiàn)“土地財(cái)政”下的“圈地運(yùn)動(dòng)”，就要從根本上對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革。

三、“以人為本”推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)?！边@對(duì)于改變?cè)幸怨I(yè)化為主導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)總量目標(biāo)，肆意擴(kuò)大城市規(guī)模，無序建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等亂現(xiàn)象雖提供了方向上的指導(dǎo)。但對(duì)于“以人為本”，推進(jìn)人的城市化而言指導(dǎo)效果并不明顯。

部分城鎮(zhèn)化中的人面臨諸如雖人居住在城市中但并未享受到相關(guān)福利待遇等問題。因此，相對(duì)于城鎮(zhèn)化在規(guī)模上的擴(kuò)大、數(shù)量上的迅速擴(kuò)張，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量則很難跟進(jìn)數(shù)量上膨脹的速度。而新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。如何做到提升新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，使“城鄉(xiāng)一體”、“和諧發(fā)展”不再停于表面，切實(shí)解決農(nóng)民工進(jìn)城之后的子女教育問題、醫(yī)療保健問題、戶籍限制問題以及城鎮(zhèn)化建設(shè)中行政主導(dǎo)突出等問題，充分尊重和保障城鎮(zhèn)化中“新城市人”各方面的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)戶籍與所享權(quán)利的對(duì)等，更加關(guān)注人的發(fā)展需求，才是全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的路徑選擇。

四、新型城鎮(zhèn)化應(yīng)著力于土地制度的轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一大難題在于如何解決好征地制度問題，如何建立一種新的土地制度，可以說是中國城鎮(zhèn)化建設(shè)最為艱巨的歷史重任。土地問題歷來是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所聚焦的最為敏感的話題。在很大程度上，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正是圍繞著一個(gè)關(guān)于土地的制度設(shè)計(jì)問題而展開。

在城鄉(xiāng)二元土地制度下，城鎮(zhèn)土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)土地須由國家統(tǒng)一征收，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)則局限于農(nóng)村集體內(nèi)部，由于農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)沒有開放，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未形成，且在舊的城市化過程中，政府往往只是征收了土地，但農(nóng)民卻沒有變成市民。而且在土地征用過程中，農(nóng)民并沒有獲得市場(chǎng)的價(jià)格補(bǔ)償。據(jù)《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民得到的土地的各種名目的補(bǔ)償，最高限額是這塊土地被征收之前，平均3年年產(chǎn)出的30倍”。但實(shí)際上很少有農(nóng)田能夠達(dá)到這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。解決這一問題就需要按照土地的不同用途決定其價(jià)格。但是在土地征用過程中必須要有個(gè)底線，不能低于市場(chǎng)價(jià)格，保證農(nóng)民生活水平不下降，生計(jì)要有保障?？傊?，需要增加民辦要素，不準(zhǔn)農(nóng)民分享城市的土地升值是不合理的。改革征地制度，改變?cè)醒a(bǔ)償機(jī)制，合理分配農(nóng)地經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地之后的增值收益。

五、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就是要避免以大拆大建、大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、“造城運(yùn)動(dòng)”及房地產(chǎn)開發(fā)為特點(diǎn)的粗放的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化的核心問題就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民怎樣進(jìn)城，外來農(nóng)民工如何納入城市公共服務(wù)體系，城市的基礎(chǔ)設(shè)施如何向農(nóng)村覆蓋，而平衡農(nóng)民與市民的利益是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵。如何積極回應(yīng)來自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，在推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化過程中，將征地、戶籍、財(cái)政三方面的制度改革統(tǒng)籌考慮，并通過制定配套性的改革方案從總體上推進(jìn)才能走出適合自己的新型城鎮(zhèn)化之路。

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