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【本文為“雙流縣社會科學(xué)規(guī)劃課題項目”階段性成果?！?/p>

雙流縣地處成都平原腹地，系成都規(guī)劃“天府新區(qū)”核心區(qū)域，成都機場所在地，2013年全國百強縣排名第9位，承載著成都城市工業(yè)、教育業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)"轉(zhuǎn)移的重要作用，雙流土地征用的數(shù)量和規(guī)模在四川省恐難出其右。因此在土地流轉(zhuǎn)過程中，暴露出了一些問題。

一、地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的法律定位

（一）是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策制定者

根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但預(yù)留空間太小。而政府的職責(zé)，一是要制定流轉(zhuǎn)規(guī)則;二是要明確規(guī)定流轉(zhuǎn)土地的性質(zhì);三是明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的是使用權(quán)而非所有權(quán)。2001年、2008年、2009年雙流縣委、縣政府相繼出臺了《關(guān)于鼓勵扶持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的意見》、《關(guān)于統(tǒng)籌推進農(nóng)用地想規(guī)模經(jīng)營集中進一步促進農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的意見》、《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開拓現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新局面的實施意見》、《雙流縣發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)若干扶持獎勵辦法》。制定政策對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進行支持。

（二）是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管者

《土地管理法》第14條、15條規(guī)定：無論是集體經(jīng)濟內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)還是流轉(zhuǎn)給其他單位或個人，都必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報相關(guān)農(nóng)業(yè)部門或者報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。由此可見，政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序、收益分配、土地征用、價值評估等環(huán)節(jié)，都擔(dān)當(dāng)著巨大的責(zé)任。而實際的情況是，在現(xiàn)行立法模式下，政府監(jiān)管的手段在實際運用中處于一種不足的狀態(tài)的，尤其對土地儲備、地價管制、土地收益調(diào)整、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等等重要步驟、流程的監(jiān)管手段闕如。

（三）是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公共服務(wù)者

雖然，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是一種在市場行為倡導(dǎo)下的主動或被動流轉(zhuǎn)的過程，政府在積極引導(dǎo)，搞好規(guī)劃，積極提升公共服務(wù)質(zhì)量上，是大有可為的。但實際情況是，我國政府，尤其是地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，履行公共服務(wù)職責(zé)是有所欠缺的。比如：農(nóng)民的社會保障體系層次不夠，有關(guān)農(nóng)民建設(shè)用地等各類集體土地的流轉(zhuǎn)，信息披露機制缺乏，當(dāng)糾紛出現(xiàn)時，糾紛處理機制闕如。往往一出現(xiàn)問題，就容易演變成群體事件。

二、雙流農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及問題

（一）農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策障礙

2003年我國頒布實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和2005年頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》僅賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，卻沒有賦予其在第二、三產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)的可能性。雖然《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式、程序、期限等做出了較為詳細的規(guī)定，但受《中華人民共和國土地管理法》的約束，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓依然受到諸多政策限制。以至于有關(guān)部門在積極推進《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》實踐中，由于缺乏相應(yīng)法律的支持，顧慮重重，推進進程緩慢。

（二）農(nóng)戶集體土地流轉(zhuǎn)意愿差強人意

2012年，有關(guān)研究稱：經(jīng)對成都市雙流縣進行實證調(diào)研，并得出了以下結(jié)論，越是純農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)戶將其土地轉(zhuǎn)出的意愿就越低。①對這部分農(nóng)戶，對土地的依賴程度較高，相反對于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的積極性較高。因為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的補償性收益可能遠高于集體土地流轉(zhuǎn)收益。同時，集體土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶賴以生存的生產(chǎn)資料的缺失，會使農(nóng)戶對“失地”后的生計問題顧慮頗多，缺乏安全感;同時，土地流轉(zhuǎn)和建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的“價格差”，也會使前期已被征地的農(nóng)民“反悔”，因此而出現(xiàn)的上訪事件也不少。

（三）農(nóng)村違法用地的隱形市場交易活躍

隨著房地產(chǎn)市場的紅火，對部分經(jīng)濟實力較差的開發(fā)商來講，要想拿地做開發(fā)，從農(nóng)村集體土地中獲得非法收入是最佳選擇。他們通常通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的書記、村長等相關(guān)人員私下達成協(xié)議，以極低的價格非法獲取土地，進行房地產(chǎn)開發(fā)，即“小產(chǎn)權(quán)房”?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”②雖然其售價遠低于正規(guī)市場的商品房價格，但其不能辦理房產(chǎn)證，給購買者的權(quán)益帶來極大損害。老百姓又對相應(yīng)法律法規(guī)知之甚少，對自身權(quán)益的維護使他們不可能去思量相關(guān)規(guī)定，因而由此引發(fā)的群體事件時有發(fā)生，地方政府成為了實際上的“冤大頭”。

三、土地流轉(zhuǎn)問題的法律困境

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小不便于管理

從流轉(zhuǎn)規(guī)模來看，由于最初土地承包“好田優(yōu)地”人人有份，“差土劣地”按人均沾，導(dǎo)致農(nóng)戶擁有分散小塊田地的居多，從前文所述，雙流引進的大小業(yè)主6528家，流轉(zhuǎn)面積在100畝以上的業(yè)主占283家，僅占土地流轉(zhuǎn)業(yè)主的4.3%，土地因素對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的制約可見一斑。同時，由于大部分流轉(zhuǎn)項目均在100畝以下，而經(jīng)營者又以本地農(nóng)戶居多，文化水平、技術(shù)層次、管理經(jīng)驗都不足，因此流轉(zhuǎn)項目產(chǎn)業(yè)化難度較大，對政府管理形成的桎梏較大。

（二）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

雙流的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，缺乏一個統(tǒng)一的可遵循的規(guī)范?，F(xiàn)實情況是，農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的情況較為普遍，在流轉(zhuǎn)前征詢集體組織的意見、建議的較少，更沒有經(jīng)過集體經(jīng)濟組織的備案。比較典型的，由于流轉(zhuǎn)流程的不規(guī)范，導(dǎo)致在有些流轉(zhuǎn)項目中，部分業(yè)主與轉(zhuǎn)出農(nóng)戶簽訂合同的程序較為混亂。甚至有些流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的簽名或者代替農(nóng)戶簽字的授權(quán)委托書缺乏，有關(guān)部門也沒有介入進行真?zhèn)舞b別。實踐中流轉(zhuǎn)雙方甚至不簽訂流轉(zhuǎn)合同，直接將轉(zhuǎn)出方在領(lǐng)款單上的簽字視為流轉(zhuǎn)合同的訂立的情況也不少見，從而在實際上減少了法律對流轉(zhuǎn)合同的保障程度。

（三）土地流轉(zhuǎn)各類糾紛增多

土地流轉(zhuǎn)合同所約定的價格，具有一定的時間局限性，往往受當(dāng)時主要農(nóng)產(chǎn)品、市場交易價格等因素影響，在合同簽訂時忽略了地理位置，未來發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系變化等因素，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)交易時，當(dāng)初簽訂的合同所約定的土地流轉(zhuǎn)價格可能大大低于現(xiàn)今的市場價格，導(dǎo)致在土地流轉(zhuǎn)過程中，因價格變動所引起的糾紛也時有發(fā)生。同時，受土地流轉(zhuǎn)補償費用增加的影響，原有的一些放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、棄農(nóng)務(wù)工的農(nóng)村人口，以及因升學(xué)、就業(yè)等將戶口轉(zhuǎn)出去的大學(xué)生，想轉(zhuǎn)回來保住土地，爭田要地的糾紛也時有發(fā)生。

（四）土地承包經(jīng)營權(quán)無法抵押

首先要解決的問題是，農(nóng)民到底能不能通過正常途徑向銀行貸款？從《農(nóng)村土地承包法》第133條、《物權(quán)法》第184條規(guī)定來看，以家庭承包方式所獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)不得予以抵押，同時，以家庭承包方式所獲得的耕地、草地、林地等也不得予以抵押。導(dǎo)致的結(jié)果就是，農(nóng)民通過正常途徑向銀行貸款難度越來越大，農(nóng)民想要通過銀行以獲得融資，結(jié)果難盡人意。實際上對農(nóng)村土地承包的抵押權(quán)進行限制，對目前市場經(jīng)濟日趨完善條件下，農(nóng)民在種植生產(chǎn)周期較長的經(jīng)濟作物，或者是擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模時的資金缺口毫無裨益，相反嚴(yán)重滯后了農(nóng)民日益增長的多元化、多渠道融資方式的需求。

（五）征地補償政策不合理，可能陷失地農(nóng)民于生活困難

由于相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)操作程序不完善，土地流轉(zhuǎn)機制存在這樣或那樣的弊端，開發(fā)商乃至地方政府在追求經(jīng)濟效益最大化的驅(qū)動下，現(xiàn)實中開發(fā)商通過各種途徑少付或者拖欠農(nóng)村集體土地補償費、安置補償費用等情況也并不鮮見。導(dǎo)致的結(jié)果就是，農(nóng)民在安置補償費等到手后，并沒有做好失地的準(zhǔn)備，其學(xué)歷、技術(shù)都沒有提升到一定的層次，農(nóng)民補償款對于失地農(nóng)民來講，往往是一筆巨款，但這筆巨款在用盡之后，失地農(nóng)民又缺乏維持生計的相應(yīng)技能。③

（六）“大政府”與“小政府”土地收益之爭

《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于加強耕地保護，進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》出臺后，由成都市委、市政府牽頭組建的成都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流業(yè)發(fā)展投資有限公司成立，并提供“行為擔(dān)?！焙汀靶庞脫?dān)保”兩項業(yè)務(wù)，對土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、利用宅基地、農(nóng)村房屋、新居工程等抵押融資進行擔(dān)保?！霸诔啥?，絕大多數(shù)‘小產(chǎn)權(quán)房’都與‘新居工程’沾邊。新居工程是成都市推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個重要組成部分，也是集體土地流轉(zhuǎn)的焦點。成都市政府自2004年開始對150萬畝宅基地進行整理，集中修建農(nóng)民住宅后，對整理出來的土地進行公開出讓，恒大地產(chǎn)和保利地產(chǎn)先后涉足其中，取得了數(shù)千畝土地?！雹芏鴮嶋H上，“大政府”和“小政府”之間搶奪土地收益的矛盾，集中體現(xiàn)就是在小產(chǎn)權(quán)房上。一方面，“大政府”試圖以低價征地，再高價拍賣給開發(fā)商，以此回收城建配套投資;另一方面，“小政府”，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、村委會等基層組織，則擔(dān)當(dāng)了小產(chǎn)權(quán)房的策劃者和房地產(chǎn)開發(fā)利益回報分配者的雙重角色。而在此“改革”與“越位”之間，國土資源部內(nèi)部的廣泛爭議，并未能阻止雙流這種模式的開發(fā)。⑤

四、建議與出路

（一）明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體

“從經(jīng)濟學(xué)的角度看，資源配置實際上是產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟參與者之間的分配過程，產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定資源配置效率。如果要使經(jīng)濟效率的潛力發(fā)揮出來，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的某些變化是必須的”。⑥然而實際上，我國法律中對土地產(chǎn)權(quán)主體界定的模糊，給經(jīng)濟效率的有效發(fā)揮帶來了一定的桎梏。如，我國《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》第七十四條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有?！薄段餀?quán)法》第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;己經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)、縝農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包?！蓖ㄟ^上述法律條文的描述，“農(nóng)民集體”很難讓人將其與法律意義上的“組織”相聯(lián)系，亟需有關(guān)單位對土地所有權(quán)主體加以明確界定。

（二）強化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策、法規(guī)的宣傳

司法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)出面，切實肩負起法制宣傳的責(zé)任和義務(wù)，尤其是加強對農(nóng)戶、業(yè)主，及土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)人員的宣傳教育，以《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以及縣鄉(xiāng)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)合同管理、價格評估、項目儲備等系列重要政策法規(guī)和規(guī)章制度的宣傳和培訓(xùn)為依托，提升農(nóng)戶、業(yè)主及土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)人員合同維權(quán)意識、規(guī)則意識、程序意識等。

（三）完善征地補償機制

目前，我國立法針對農(nóng)業(yè)用地的征地補償問題，主要采用的是“相當(dāng)補償”原則，即，對農(nóng)戶的補償以其實際遭受的財產(chǎn)損失為準(zhǔn)，而不論及其余相關(guān)利益損失。而《土地管理法》也未能考慮土地的市場價格，以至于征地補償費與土地的市場價格存在巨大差異，政府以極低價格從農(nóng)民手中拿地后，轉(zhuǎn)手便可以幾倍甚至幾十倍的價格售賣給開發(fā)商，其中的差價主要進入了地方政府和開發(fā)商的口袋。而“失地”農(nóng)民，往往因缺乏一技之長和補償金的有效管理，“因征返貧”的問題也引起了部分農(nóng)民的不滿。因此，為充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定，我們應(yīng)當(dāng)科學(xué)研究合理的、符合市場規(guī)律的征地補償機制，確定一個既能順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，又能解決“失地”農(nóng)民后顧之憂的征地補償方案，這才是平安中國、法治中國建設(shè)的應(yīng)有之路。

（四）建立合理有效的糾紛解決機制

近年來，由于土地流轉(zhuǎn)速度的加快以及流轉(zhuǎn)形式的多樣化，使得有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的糾紛日益增多，特別是由于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等，對農(nóng)地征收補償難謂完全合理，由此導(dǎo)致農(nóng)民和政府之間摩擦甚多。表現(xiàn)最為突出的，便是因此而引發(fā)的上訪、群體事件等。而此類矛盾，由于法院訴訟程序的冗長，以及受人力、物力等諸多因素影響，進入訴訟程序的較少。相反，仲裁程序自愿、公正、及時、經(jīng)濟、強制等特性，給此類糾紛的及時、高效指明了道路。⑦而農(nóng)村征地流轉(zhuǎn)補償因?qū)儆谕恋爻邪?jīng)營權(quán)的衍生收益，毫無疑問應(yīng)當(dāng)納入《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的仲裁范圍。

注解：

①王晟哲：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶意愿與行為研究——以成都市雙流縣為例》，云南財經(jīng)大學(xué)2012年碩士研究生學(xué)位論文。

②目前有研究認為，“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民重要的住房來源。王洪亮：《小產(chǎn)權(quán)房與集體土地利益歸屬論》，載《清華法學(xué)》2009年第5期，第31-42頁。

③實際上，通過安置補償，雙流有一大批農(nóng)民通過這種形式實現(xiàn)了“一夜暴富”，但在“一夜暴富”的背后，更多的是隱憂重重。這些農(nóng)民在“失地”后轉(zhuǎn)為“城鎮(zhèn)居民”，但在城鎮(zhèn)中生活的能力又較為欠缺，短期“一夜暴富”引發(fā)的“短視”行為，使部分失地農(nóng)民缺乏對這部分金錢的珍惜，以各類“賭博”、購買豪車等“揮金如土”的行為較多。而長此發(fā)展，金錢的“不可再生”與生存能力的低下，可能將“失地”農(nóng)民逼入生活絕境而不自知。

④張明：《集體土地流轉(zhuǎn)"在都江堰邛崍雙流等地“秘密實踐”》，摘自http：//cd.focus.cn/news/2008-05-12/469611.html，2014年12月31日18：00訪問。

⑤“馬明超所屬的成都雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村，將要興建一個占地600畝左右的旅游項目和兩個新居工程，當(dāng)了近30年農(nóng)民的他，身份將變成“市民”入住新居工程，同時，他也將以宅基地入股成為旅游項目的股東。馬明超告訴記者，該地的新居工程也有30%以上對外出售，市場價在1500元左右?！币詮埫鳎骸都w土地流轉(zhuǎn)"在都江堰邛崍雙流等地“秘密實踐”》，http：//cd.focus.cn/news/2008-05-12/469611.html，2014年12月31日18：00訪問。

⑥賀振華：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率分析》，《改革》2003年第4期，第90-91頁。

⑦我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁，適用本法”;“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛包括：因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包合同發(fā)生的糾紛;（二）因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛;（三）因收回、調(diào)整承包地發(fā)生的糾紛;（四）因確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛;（五）因侵害農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生的糾紛;（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。因征收集體所有的土地及其補償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復(fù)議或者訴訟等方式解決”。

作者簡介：

曾鯤，女，法學(xué)碩士，成都市雙流縣人民法院政治處。