城市管理行政執(zhí)法的問題研究

（湖北民族學(xué)院，湖北"恩施"445000）

中圖分類號(hào)：D630.1"文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，城市管理的行政執(zhí)法體制在當(dāng)前的中國(guó)有其存在的正當(dāng)性和合理性。但是，城市管理執(zhí)法者與行政相對(duì)人的暴力沖突不斷，也影響了我國(guó)社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。作為治理城市市容市貌秩序有效手段的城市管理行政執(zhí)法，在其完善和發(fā)展的過程中，如何實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格行政執(zhí)法和保證居民利益的雙贏成了我們亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：城市管理;行政執(zhí)法;法律;形象

一、城市管理情況的日趨復(fù)雜

目前，我國(guó)處于城市化進(jìn)程中，又面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)。大量的進(jìn)程謀業(yè)者和失業(yè)者充斥著整個(gè)勞務(wù)市場(chǎng)。新型的謀生方式——成本低廉、隨意移動(dòng)的小攤應(yīng)然而生。顯然，人口流動(dòng)自由和職業(yè)選擇自由不能成為城市管理人員行政執(zhí)法的權(quán)力范疇。為了維護(hù)城市的市容市貌，行政執(zhí)法人員和攤販主時(shí)刻不在上演著斗志斗勇。

二、我國(guó)城市管理行政執(zhí)法的依據(jù)

我國(guó)城市管理行政執(zhí)法從1997年開始，歷經(jīng)17年分別經(jīng)歷了試點(diǎn)啟動(dòng)、試點(diǎn)規(guī)范和全面推廣三個(gè)重要階段。第一階段，1997"年"3"月"7日發(fā)給北京市辦公廳的《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》（國(guó)法函[1997]12"號(hào)）為標(biāo)志，主要嘗試在城市管理領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬?duì)集中行政處罰權(quán)為主要內(nèi)容。截止"2000年"9"月，全國(guó)共有"16"個(gè)設(shè)區(qū)的市獲得了國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)展開城市管理行政執(zhí)法試點(diǎn)工作。[1]第二階段，國(guó)務(wù)院辦公廳2000年9月"8日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]63"號(hào)）。主要任務(wù)是將城市管理行政執(zhí)法試點(diǎn)工作規(guī)范化。[2]第三階段，國(guó)務(wù)院"2002"年"8"月"2"日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002]17"號(hào)）為標(biāo)志，該文件授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)城市發(fā)展的具體情況進(jìn)行城市管理行政執(zhí)法工作，將建設(shè)行政主管部門、工商行政管理部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門和公安部門中有關(guān)城市管理的行政處罰權(quán)予以明確，對(duì)城市管理行政執(zhí)法中的相對(duì)集中行政處罰權(quán)具體化。[3]

三、我國(guó)城市管理行政法的問題

（一）城管暴力執(zhí)法

在日常生活中，城市管理行政執(zhí)法面臨的最常見的問題就是暴力執(zhí)法，而該現(xiàn)象也成為城管行政執(zhí)法在社會(huì)中受到廣泛批評(píng)和職責(zé)的主要方面。比如，我們無論打開任何一份資訊雜志，總能發(fā)現(xiàn)包含著“城管”“小商販”“暴力事件”等字樣的報(bào)道，似乎城管已經(jīng)成了“野蠻霸道”“暴力執(zhí)法”“公權(quán)力擴(kuò)大化的猛獸”的代名詞。簡(jiǎn)單盤點(diǎn)2013年的城管行政執(zhí)法暴力事件，2013年3月22日，云南昭通城管圍毆盲人事件。2013年5月31日，延安城管暴力執(zhí)法暴踩商戶腦袋。2013年7月14日，湖南城管打砸商鋪。這些事件帶來的后果非常嚴(yán)重。首先，暴力執(zhí)法導(dǎo)致法律的權(quán)威逐步喪失，城市管理行政執(zhí)法最終的落腳點(diǎn)是尊重和保護(hù)人權(quán)，城市文明和諧的目的在于人民各項(xiàng)權(quán)益的保護(hù)和尊重。這樣只能造成廣大人民群眾對(duì)被執(zhí)行的法律不信任和深度懷疑。其次，暴力行政執(zhí)法導(dǎo)致政府的形象和公信力降低。城市管理行政執(zhí)法部門屬于政府職能部門。它的行為代表了政府的形象，違背了其為人民服務(wù)的宗旨。最后，暴力行政執(zhí)法使得社會(huì)的不穩(wěn)定因素增加。它激發(fā)了社會(huì)矛盾，使得很多不穩(wěn)定因素的滋生繞亂了正常的社會(huì)秩序。

（二）行政執(zhí)法人員在行政訴訟中的角色缺位

依照我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟的被告是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織。換言之，行政執(zhí)法人員個(gè)人不能作為行政訴訟的被告。這一規(guī)定使得行政執(zhí)法人員不可能以當(dāng)事人的身份參與到行政訴訟中。由此產(chǎn)生的現(xiàn)象是，出現(xiàn)在被告席上的人常常并不了解當(dāng)時(shí)的整個(gè)過程，尤其是細(xì)節(jié)問題，而了解行政過程的人員往往不能出現(xiàn)在法庭上。在社會(huì)公共權(quán)力和個(gè)人利益的博弈中，人民群眾依然是弱者，根據(jù)行政訴訟法的誰主張，誰舉證。舉證困難也讓很多弱勢(shì)群眾不能維護(hù)自己的權(quán)益。

（三）《行政處罰法》的誤解

《行政處罰法》第十六條規(guī)定：國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。地方政府將誤將城管作為一勞永逸的解決城市問題的機(jī)構(gòu)，于是，工商部門、城市建設(shè)部門、公安部門的“臟活累活”全都集體裝讓給了城管。這些部門傷害人民利益的事件也時(shí)有發(fā)生，而平日里與老百姓接觸最多的也是城管，民眾的不滿情緒大都發(fā)泄在了城管身上。

四、完善城市管理行政執(zhí)法的實(shí)踐路徑

（一）強(qiáng)化城市管理的文明執(zhí)法，構(gòu)建和諧城市管理

人類社會(huì)的進(jìn)程是從野蠻走向文明，而城市管理工作與市民接觸最多，其行為直接代表了政府的形象?！按直薄耙靶U”的執(zhí)法方式只能引起市民的反感，進(jìn)而損害了政府的形象。在執(zhí)法活動(dòng)中，要將“文明”作為宗旨，將柔情傾注于管理對(duì)象，才能塑造“政府放心、市民滿意”的形象。文明合法執(zhí)法要求執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法用語、嚴(yán)格執(zhí)法行為。城管執(zhí)法部門要認(rèn)真采取措施，通過有效途徑切實(shí)提高解決和處理各類危機(jī)事件的能力。要通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、教育、激勵(lì)等手段，不斷提高城市管理行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，堅(jiān)決杜絕粗暴執(zhí)法行為的發(fā)生。要通過宣傳、引導(dǎo)、教育等方式，普及城管的法律知識(shí)，要加大公安城管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法保障力度，積極開展遂行執(zhí)法跟進(jìn)保障，從工作運(yùn)行機(jī)制上解決暴力抗法問題，提高維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力。

（二）建立和完善城管執(zhí)法法律體系

由于有關(guān)法律機(jī)制不健全，存在法律空白地帶，處罰設(shè)定寬泛，法律規(guī)范時(shí)效性不強(qiáng)等因素，急需國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)一部專門的關(guān)于城市綜合執(zhí)法的法律，使城管執(zhí)法部門能夠得到執(zhí)法相對(duì)人的更大認(rèn)同。同時(shí)要加快建設(shè)權(quán)責(zé)明確、權(quán)力規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，壓縮自由裁量權(quán)的彈性，避免出現(xiàn)任意罰款、濫用職權(quán)的城市管理現(xiàn)象，不斷提高依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

（三）行政執(zhí)法人員在行政訴訟中的角色回歸

行政執(zhí)法人員在行政訴訟的缺位不僅會(huì)影響法官對(duì)事實(shí)的正確判斷，而且也會(huì)導(dǎo)致其在訴訟過程中的權(quán)利義務(wù)不明確。因此從價(jià)值層面上看，行政執(zhí)法人員的出庭制度應(yīng)該成為制度上的常態(tài)。這樣一來，有利于提高行政執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)，有利于法院正確的查清案件事實(shí)。有利于撫慰被告并提到原告違權(quán)的積極性，有利于提升法制教育的效果從而推進(jìn)依法行政。

參考文獻(xiàn)：

[1]它們分別是北京市、天津市、黑龍江佳木斯市、吉林白城市和吉林市、大連市、沈陽市和營(yíng)口市、廊坊市、承德市、青島市、煙臺(tái)市、廣州市、深圳市、南寧市等。其中南寧市由于阻力很大沒有真正開展試點(diǎn)，廊坊市和深圳市只是加入了籌備階段。參見《相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作讀本》編寫組.相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作讀本[M].中國(guó)法制出版社.2003，83-189。

[2]2000"年"9"月"8"日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2000]63"號(hào)），要求“各省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)一步提高對(duì)實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度重大意義的認(rèn)識(shí)，繼續(xù)抓好現(xiàn)有試點(diǎn)城市的試點(diǎn)工作，積極穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大試點(diǎn)范圍?！?/p>

[3]關(guān)保英主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社"2004"年版。

作者簡(jiǎn)介：

高婕，性別：女，學(xué)校：湖北民族學(xué)院，2012級(jí)研究生，專業(yè)：馬克思主義民族理論與政策。