自1980年公安部推行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策至今，戶籍改革已經(jīng)進(jìn)行了三十多年。此次的國(guó)務(wù)院戶改《意見(jiàn)》，再次將民眾的心理期待高高舉起，但熟悉這些改革“硬骨頭”的人們不禁要問(wèn)：規(guī)劃很美好，操作怎么著？

阻力：短期分蛋糕效應(yīng)

“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”，堪稱此次戶籍改革最為照亮人心的話語(yǔ)。而且根據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)此前已有江蘇、山東、重慶等13個(gè)省、自治區(qū)和直轄市取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)劃分，這樣看來(lái)，改革似乎并不困難。

然而同時(shí)存在的吊詭事實(shí)是：一位在蘇州工業(yè)園區(qū)打工的青年，想在返回南京老家時(shí)一次性提取此前已交納了一年多的住房公積金，手續(xù)需要地方農(nóng)業(yè)性戶口專用章證明。但當(dāng)他回到老家派出所辦理證明時(shí)，得到的答復(fù)卻是：江蘇省已取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，無(wú)法蓋章。無(wú)獨(dú)有偶，山東、河北等地網(wǎng)友也表示遇到過(guò)類似情況。

“戶籍制度在中國(guó)實(shí)施了很長(zhǎng)時(shí)間，”廣東省社會(huì)科學(xué)院綜合研究開發(fā)中心主任黎友煥說(shuō)道，“很多人員管理制度都以戶籍制度為基礎(chǔ)，甚至很多管理部門和官員都形成了以戶籍為主要工具來(lái)管理人的固定思維，因此改革的難度可想而知?！?/p>

經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧曾指出，利益集團(tuán)和制度慣性是當(dāng)前改革兩大難題。如果說(shuō)路徑依賴與制度慣性的阻力可以通過(guò)更新觀念解決，實(shí)際利益帶來(lái)的阻力則難以破解得多。

調(diào)查顯示，城鄉(xiāng)戶籍之間存在著至少33項(xiàng)待遇差別。比如，城鎮(zhèn)戶籍人口失業(yè)待遇為當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的75%，而農(nóng)業(yè)人口沒(méi)有；如遇交通事故，城鄉(xiāng)不同戶籍的賠償標(biāo)準(zhǔn)也是相去不可以道里計(jì)。此外，在醫(yī)保待遇、士兵退役經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、子女教育等方面，不同類型戶口的含金量天差地別。

教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、城市基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)……戶籍背后附帶的一系列公民權(quán)利和公共服務(wù)，才是打破戶籍藩籬的最大困難。畢竟，一側(cè)是平地，一側(cè)卻是地上河，是堰塞湖，是圍城。

“目前難以籌集足夠的資金，為公共服務(wù)制度化提供支撐，是戶籍改革的難點(diǎn)之一?！眹?guó)際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬說(shuō)道。不難想見(jiàn)，圍城里的地方政府會(huì)哭窮——按照社科院2013年發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》里的估算，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本，全國(guó)平均為13.1萬(wàn)元/人。按照北京、上海、深圳逾500萬(wàn)，二線城市上百萬(wàn)的非戶籍常住人口數(shù)量，這確實(shí)是一筆巨大的財(cái)政支出。

常見(jiàn)的安慰之詞是，人口流動(dòng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)紅利會(huì)抵消掉新增的公共財(cái)政支出，然而大城市早已將“做蛋糕”時(shí)拉上外來(lái)務(wù)工人員當(dāng)作理所當(dāng)然，卻在“分蛋糕”時(shí)習(xí)慣性將他們拒之門外。更何況，戶籍改革縱然有萬(wàn)世之利，卻會(huì)在短期之內(nèi)將“分蛋糕效應(yīng)”放大，而地方政府更關(guān)注眼前。

同時(shí)，一旦大量農(nóng)民落戶城市，教育、醫(yī)療等公共資源將會(huì)被部分?jǐn)D占。并未參與分蛋糕，卻是“既吃蛋糕集團(tuán)”的原住市民，也成為來(lái)自城市內(nèi)部的強(qiáng)大阻力。

這些就是為什么此前戶改常常不了了之，而此次新政試點(diǎn)仍然停留在“更新戶口本”階段，并無(wú)多少實(shí)質(zhì)進(jìn)步的原因。

共識(shí)：模糊而遙遠(yuǎn)

“對(duì)于戶籍制度改革的共識(shí)是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見(jiàn)大規(guī)模起步?！鄙缈圃航淌谟诮◣V曾撰文稱，“同時(shí)它也是近年來(lái)眾多改革領(lǐng)域中，改革目標(biāo)方向路徑認(rèn)識(shí)最不統(tǒng)一，被利益綁架最深，最缺乏改革動(dòng)力的一個(gè)制度?！?/p>

改革目標(biāo)、方向、路徑、認(rèn)識(shí)最不統(tǒng)一，讓我們不禁為“最為充分的共識(shí)”打上問(wèn)號(hào)。

在上海交通大學(xué)和復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授陸銘看來(lái)，恰恰是因?yàn)樵诤芏鄦?wèn)題上不存在共識(shí)，才導(dǎo)致了各種操作性問(wèn)題?！袄鐚?duì)于大城市和特大城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源和吸納就業(yè)、創(chuàng)造活力的主要目的地，這是沒(méi)有共識(shí)的；讓市場(chǎng)力量作為一個(gè)城市人口規(guī)模的主要決定性因素，這也是沒(méi)有共識(shí)的?！?/p>

這直接導(dǎo)致對(duì)“嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)?！钡牟煌庾x。陸銘教授認(rèn)為，中共十八屆三中全會(huì)后，地方政府將嚴(yán)格控制特大城市的人口規(guī)模當(dāng)作一把尚方寶劍，對(duì)外來(lái)人口實(shí)施一些嚴(yán)格管理的政策，甚至希望通過(guò)行政性的手段來(lái)減少外來(lái)人口，尤其是低技術(shù)及低收入、以小服務(wù)業(yè)為就業(yè)的人口。于是在戶籍改革的浪潮之下，北京、上海、廣州等特大城市的落戶條件卻日趨收緊。

“控制并不意味著人口不增長(zhǎng)，而是快一點(diǎn)還是慢一點(diǎn)的問(wèn)題。而且控制永遠(yuǎn)是應(yīng)急政策，在大城市和特大城市人口快速增長(zhǎng)，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給增加沒(méi)那么快的情況下，控制是不讓矛盾在短期內(nèi)爆發(fā)的過(guò)渡性政策。但一切要以‘市場(chǎng)作為配置資源的決定性力量’為前提，畢竟勞動(dòng)力是最重要的資源。”

同時(shí)帶有深深異見(jiàn)的，是對(duì)農(nóng)民進(jìn)城意愿的理解。不少媒體采訪顯示，大量農(nóng)民不愿交地進(jìn)城。央視《新聞1+1》指出，80%的“80前”和75%的“80后”農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口，如果要交回承包地才能轉(zhuǎn)戶口，不愿意的人更是達(dá)到90%。

對(duì)此，陸銘教授表示質(zhì)疑：“你問(wèn)的是哪些人？是并未脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村人口，還是已經(jīng)進(jìn)城卻并未得到市民身份的群體？這答案就完全兩樣了。對(duì)于后者，很多調(diào)查顯示七成的人都有落戶意愿；而對(duì)于前者，如果他們是‘被進(jìn)城’，根本沒(méi)有在城市穩(wěn)定就業(yè)，當(dāng)然會(huì)認(rèn)為這不過(guò)是犧牲土地。”

凡此種種，或許各界對(duì)于“打破城鄉(xiāng)二元體制”有著模糊而相似的理想追求，但是落到實(shí)際操作上，卻是各有各的意見(jiàn)各有各的思量。“在一定時(shí)間一定地點(diǎn)，存在城市人口增長(zhǎng)帶來(lái)的問(wèn)題時(shí)，許多人以短期利益為主，犧牲長(zhǎng)期利益，以局部、個(gè)體的利益，犧牲整個(gè)社會(huì)和國(guó)家的利益。”陸銘教授說(shuō)道，“中國(guó)作為一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家，一定要以長(zhǎng)期、全國(guó)利益為主，如果這些有共識(shí)的話，許多城市化和戶改政策問(wèn)題都會(huì)迎刃而解?！?/p>

漸進(jìn)：給理想一點(diǎn)時(shí)間

縱然阻力眾多，縱然共識(shí)尚遠(yuǎn)，此次戶改方案卻傳遞著一個(gè)重要思路——漸進(jìn)性。

《意見(jiàn)》明確了因地制宜的差別化落戶政策，給出了不同等級(jí)城市的戶改路徑，全面放開了建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，基于常住人口規(guī)模，對(duì)于中、大、特大城市設(shè)置一些標(biāo)準(zhǔn)，給予地方發(fā)揮空間。層次推進(jìn)，“優(yōu)先解決存量”，有助于減輕改革的內(nèi)部阻力，同時(shí)穩(wěn)定外來(lái)人口的發(fā)展預(yù)期，控制改革步伐。

在漸進(jìn)時(shí)期，還會(huì)推行居住證制度和積分制度。一方面讓不足落戶積分的群體暫時(shí)使用居住證，另一方面逐漸縮小居住證持有者和戶籍持有者享受到的基本公共服務(wù)差距。逐步剝離附加在戶籍之上的各項(xiàng)福利待遇，才能讓戶改輕松轉(zhuǎn)身，讓戶籍制度回歸其人口信息登記管理的制度本意。

戶籍改革前期可能被“分蛋糕”效應(yīng)主導(dǎo)，因此不大可能由地方自發(fā)進(jìn)行，而且不同地區(qū)、不同級(jí)別的地方政府財(cái)政收入差別巨大，即將面臨的財(cái)政支出壓力不可一概而論?！爸醒牒偷胤桨凑帐聶?quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，完善轉(zhuǎn)移支付制度，保障地方政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力”成為解決問(wèn)題的關(guān)鍵，這不僅有助于緩解地方公共財(cái)政支出壓力，也有利于緩解原住民與新增居民之間的利益沖突。

財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安表示，在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，已經(jīng)考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化因素?！氨热缃逃D(zhuǎn)移支付是完全按學(xué)籍的，不論這個(gè)學(xué)生來(lái)自城市還是來(lái)自農(nóng)村，享受的公共服務(wù)待遇都是一樣的?！毕鄳?yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，一直在與戶籍管理制度匹配、協(xié)調(diào)。

眼前的政策仍然是過(guò)渡性的，始終在嘗試平衡城市人口增長(zhǎng)速度和公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施供給增長(zhǎng)速度。雖然在許多人眼中，這兩個(gè)速度都過(guò)慢，慢到了拖緩宏觀經(jīng)濟(jì)增速的地步，但既然戶改又出發(fā)了，我們也不妨獻(xiàn)上幾句鼓勵(lì)與期待。

本欄目責(zé)任編輯： 楊帥（yshfaith@gmail.com）