有人說,查“小金庫”會(huì)比登天還難。雖然形容的有點(diǎn)言過其實(shí),但也比較形象。因?yàn)樾〗饚斓默F(xiàn)金肯定不會(huì)出現(xiàn)在正常的往來賬目上,必然會(huì)另立賬目,或者甚至干脆沒有任何賬目,一切都在“一把手”肚子里裝著,怎么去查?因此,該如何根治小金庫,如何讓這些資金暴露在陽光下,這是值得思考的問題。對(duì)此,記者采訪到中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長馬海濤和南京市審計(jì)局高級(jí)審計(jì)師孫澄生,請他們談?wù)剬?duì)這些問題的看法。
由來已久
《新理財(cái)》:“小金庫”的問題由來已久,具體是從什么時(shí)候就開始的?
孫澄生:其實(shí)“小金庫”早在我國封建社會(huì),地方政府就有“官庫”之外私設(shè)“內(nèi)庫”之說。以縣衙為例,“內(nèi)庫”通常由縣令親自掌握,由信得過的“師爺”全盤運(yùn)作。“三年清知府,十萬雪花銀”,大多來自“內(nèi)庫”?!皟?nèi)庫”的存在,敗壞了官場風(fēng)氣,不僅滋生了奢糜之風(fēng),而且為貪污腐敗提供了資金來源,其危害不言而喻。
建國初期,我國行政事業(yè)單位私設(shè)“小金庫”的不多,規(guī)模不大,負(fù)面影響有限。但是,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)關(guān)系的復(fù)雜化,不良社會(huì)風(fēng)氣的滋長,財(cái)經(jīng)紀(jì)律的制約力度不到位,各單位私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象日益普遍,規(guī)模也越來越大,有的“小金庫”擁有資金達(dá)千萬元之上,其負(fù)面影響日益凸現(xiàn),尤其是有些單位目無法紀(jì),采取非法手段,截留國家財(cái)政收入,虛列財(cái)政支出,公然侵占國家財(cái)政資金為單位所有,任意支用,造成惡劣后果,確實(shí)到了必須強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督,嚴(yán)肅整治的階段。
《新理財(cái)》:時(shí)至今日“小金庫”的現(xiàn)象仍然存在,且涉及資金越來越多。這一現(xiàn)象,為何綿延不絕,總“戒”不掉?
馬海濤:“小金庫”問題屬于“財(cái)政”問題,“財(cái)政”問題的一頭連接著“財(cái)”,另一頭連接著“政”。這里的“政”,我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于政府治理問題。我認(rèn)為,“小金庫”問題與政府治理問題息息相關(guān)。
在財(cái)政稅收問題上,以往政府強(qiáng)調(diào)依法納稅是公民的一項(xiàng)義務(wù),對(duì)于政府預(yù)算的公開透明強(qiáng)調(diào)不夠。而在黨的十八屆三中全會(huì)之后,國家治理理念的提出體現(xiàn)了多元、互動(dòng)和民主的特征,體現(xiàn)了政府治理過程中理念的變革。當(dāng)前,我們提出國家治理,實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的對(duì)等。
之所以“小金庫”問題綿延不絕,從根上講,是政府治理中納稅人參與政府財(cái)政預(yù)算的力度不夠?qū)е碌?。保障納稅人在政府活動(dòng)中的充分參與,自然會(huì)促使整個(gè)政府預(yù)算及部門和單位預(yù)算的細(xì)化、公開透明。有了細(xì)化和公開透明的預(yù)算,有心之士必然能從細(xì)化、透明的預(yù)算中發(fā)現(xiàn)可能產(chǎn)生“小金庫”問題的端倪和線索。對(duì)于產(chǎn)生的問題和端倪,納稅人絕不會(huì)姑息,會(huì)通過強(qiáng)大的輿論力量敦促問題顯現(xiàn),并給導(dǎo)致“小金庫”產(chǎn)生的責(zé)任人各種形式的懲罰。這種外在、公開的懲罰會(huì)讓相關(guān)責(zé)任人感受到“小金庫”帶來的巨大成本。
特點(diǎn)突出
《新理財(cái)》:此次“小金庫”專項(xiàng)治理工作在政策規(guī)定上有哪些突出特點(diǎn)?
馬海濤:此次“小金庫”專項(xiàng)治理工作是在中央通過關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定的大背景下進(jìn)行的。該次“小金庫”專項(xiàng)治理工作是作為改進(jìn)工作作風(fēng)和改善干群關(guān)系的重要手段進(jìn)行的。
上一輪“小金庫”專項(xiàng)治理工作由中紀(jì)委牽頭進(jìn)行了為期三年的專項(xiàng)治理工作。經(jīng)過三年的持續(xù)治理,“小金庫”問題多發(fā)的勢頭得到了有效遏制,但在一些地區(qū)和個(gè)別部門仍不同程度地存在工作不徹底的問題,誘發(fā)“小金庫”的原因還沒有徹底根除。并且專項(xiàng)治理范圍是全國黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位,事業(yè)單位中以財(cái)政全額撥款事業(yè)單位為重點(diǎn)。
而本輪專項(xiàng)治理范圍,是納入預(yù)算管理或有財(cái)政撥款的部門和單位。本輪專項(xiàng)治理范圍及重點(diǎn)有所擴(kuò)大,事業(yè)單位不僅僅以財(cái)政全額撥款的部門和單位為重點(diǎn),所有有財(cái)政撥款的部門和單位都被納入范圍。
本輪專項(xiàng)治理工作有兩個(gè)重要的“突出”。一是突出對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督檢查。重點(diǎn)檢查違規(guī)擴(kuò)大出國經(jīng)費(fèi)開支范圍,擅自提高出國經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和虛報(bào)出國團(tuán)組級(jí)別、人數(shù)等套取出國經(jīng)費(fèi),擅自增加出訪國家、地區(qū)及城市,接受企事業(yè)單位資助或向下屬單位攤派出國費(fèi)用等問題;超標(biāo)準(zhǔn)配置公務(wù)用車、違規(guī)配置和向下屬單位或其他單位轉(zhuǎn)移攤派公務(wù)用車購置及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等問題;超規(guī)格、超標(biāo)準(zhǔn)接待和贈(zèng)送禮品、禮金、有價(jià)證券、紀(jì)念品及土特產(chǎn)品等問題。二是突出對(duì)會(huì)議費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)的監(jiān)督檢查。會(huì)議費(fèi)重點(diǎn)檢查計(jì)劃外召開會(huì)議,以虛報(bào)、冒領(lǐng)手段騙取會(huì)議費(fèi),虛報(bào)會(huì)議人數(shù)、天數(shù)等進(jìn)行報(bào)銷,違規(guī)擴(kuò)大會(huì)議費(fèi)開支范圍、擅自提高會(huì)議費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn),在非定點(diǎn)飯店或嚴(yán)禁召開會(huì)議的風(fēng)景名勝區(qū)召開會(huì)議,違規(guī)轉(zhuǎn)嫁或攤派會(huì)議費(fèi)用以及報(bào)銷與會(huì)議無關(guān)費(fèi)用等問題。培訓(xùn)費(fèi)重點(diǎn)檢查計(jì)劃外舉辦培訓(xùn)班,超范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)列支培訓(xùn)費(fèi),虛報(bào)和未按規(guī)定程序報(bào)銷培訓(xùn)費(fèi),轉(zhuǎn)嫁、攤派培訓(xùn)費(fèi)用和向參訓(xùn)人員亂收費(fèi)等問題。及時(shí)糾正借會(huì)議、培訓(xùn)之名組織會(huì)餐、安排宴請、公款旅游以及在會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)中列支公務(wù)接待費(fèi)等與會(huì)議、培訓(xùn)無關(guān)的支出。
從組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來看,也略有不同。上一次專項(xiàng)治理中,中央成立由中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署牽頭的治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組,成員單位包括中央組織部、中央宣傳部、公安部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、銀監(jiān)會(huì)等部門。本次是由財(cái)政部、審計(jì)署組建工作班子,建立專項(xiàng)治理工作協(xié)調(diào)機(jī)制,負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國范圍內(nèi)專項(xiàng)治理工作。
整治辦法
《新理財(cái)》:“小金庫”這一現(xiàn)象屢禁不止,到底該如何根治?
馬海濤:我認(rèn)為,“小金庫”的出現(xiàn),從根本上講是納稅人在政府、部門和單位預(yù)算中的參與度不夠?qū)е碌?。?dāng)前,我們提出政府治理,目的就是希望在治理國家的過程中,納稅人和政府都要?jiǎng)悠饋?。改變原在“管理”國家中,“政府一頭大,納稅人一頭小”的現(xiàn)狀。納稅人參與程度提高的結(jié)果就是預(yù)算細(xì)化、透明、公開。并且,這種細(xì)化,不能僅僅是一頁紙,給個(gè)預(yù)算的總數(shù)就“草草了事”。必須盡可能的細(xì)化,如有必要,應(yīng)有渠道允許納稅人核實(shí)和還原預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際狀態(tài)。在這個(gè)情況下,各種“污垢”會(huì)慢慢地自動(dòng)減少。我們認(rèn)為,這應(yīng)當(dāng)是治理“小金庫”問題的“根治良藥”。
當(dāng)然,除此之外,還需要有其他措施。如規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼及深化事業(yè)單位收入分配制度改革。加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè),堵塞政府財(cái)務(wù)管理漏洞;加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算、銀行賬戶、現(xiàn)金管理;健全各部門和單位內(nèi)部控制制度,加大會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)及國有資產(chǎn)出租處置收入等方面的管理;加大打擊假發(fā)票力度。同時(shí),進(jìn)一步加強(qiáng)教育力度,增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識(shí)。強(qiáng)化監(jiān)督,推動(dòng)“小金庫”治理的常態(tài)化。
孫澄生:從審計(jì)監(jiān)督的角度看,對(duì)“小金庫”的資金來源和獲取手段要逐項(xiàng)清查,掌握確實(shí)證據(jù),弄清來龍去脈,落實(shí)責(zé)任歸屬,依法提出處理意見。對(duì)“小金庫”的資金使用也要認(rèn)真清查,查明其用途及其效果,在核實(shí)的基礎(chǔ)上作出評(píng)價(jià)和處理意見。處理意見大體分為四類:一是屬于截留、瞞報(bào)的財(cái)政收入和虛列的財(cái)政支出,應(yīng)按照法規(guī)規(guī)定如數(shù)繳回國庫,恢復(fù)國家財(cái)政資金的本來屬性;二是屬于為謀取某種利益而向本單位“獻(xiàn)金”而收入“小金庫”的根據(jù)情節(jié)和后果,將“獻(xiàn)金”退歸原單位或原企業(yè),或全卷交由主管部門調(diào)查處理。三是應(yīng)由當(dāng)事人全額負(fù)擔(dān)的費(fèi)用在“小金庫”報(bào)銷,或由“小金庫”全額負(fù)擔(dān)當(dāng)事人超標(biāo)準(zhǔn)旅游、考察、招待費(fèi)用的向當(dāng)事人追繳報(bào)銷全額或追繳其超標(biāo)準(zhǔn)列支部分;四是凡涉及嚴(yán)重奢靡,有中飽私囊,貪腐行為者將收集證據(jù),移交紀(jì)檢為、監(jiān)察、司法等部門立案調(diào)查處理。
另外必須從“法治”高度來嚴(yán)肅對(duì)待審計(jì)揭露出來的問題,落實(shí)整改措施。通過對(duì)“小金庫”的審計(jì),被審計(jì)單位在整改過程中必然要完善、強(qiáng)化崗位責(zé)任制,從而消除非法行為的產(chǎn)生。
某些單位通過“小金庫”搞非法活動(dòng)由來已久,不能期望通過一次審計(jì)活動(dòng)就可以根治,要在這一次集中力量對(duì)“小金庫”實(shí)施整治并取得成功的基礎(chǔ)上通過適當(dāng)形式,建立長效監(jiān)督制度。對(duì)“小金庫”的監(jiān)督常態(tài)化、長效化,使其非法活動(dòng)長期處于有效監(jiān)督之下,不能改頭換面、化整為零、移花接木、東山再起。要把對(duì)“小金庫”的審計(jì)要求納入國家財(cái)政預(yù)算審計(jì)范疇,成為各單位預(yù)算審計(jì)的必審項(xiàng)目;要把對(duì)“小金庫”的審計(jì)要求列為單位領(lǐng)導(dǎo)任職期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容,從而使“小金庫”由突擊單項(xiàng)審計(jì)轉(zhuǎn)化為審計(jì)監(jiān)督常態(tài)化、長效化,避免由于審計(jì)監(jiān)督時(shí)段缺失而出現(xiàn)回潮現(xiàn)象。