財政管理，是除了財政部門以外，很少見諸報端的一個詞匯。

財政人通常對自己的描述是“收支兩條線”，從財政工作的技術(shù)層面來講，這句話毫無錯誤。但財政管理其實涵蓋了相當(dāng)多的財政根本問題，包含構(gòu)建良性循環(huán)的財政運行機制、建立有效保障財政收入合理增長的機制、構(gòu)造本級預(yù)算支出的有效監(jiān)控機制、確保財政收支平衡等等。

這是從理論角度來描述財政管理的范疇。從實務(wù)角度講，這種“新常態(tài)”實際要論述清楚的是財政的幾個關(guān)系：財政與市場之間的關(guān)系，財政與政府之間的關(guān)系，財政與部門之間的關(guān)系。論述清楚這些關(guān)系，財政的“收支兩條線”才能夠有的放矢。

財政與市場

財政部部長樓繼偉多次在多個場合表示，必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，真正做到該管的管住管好，不該管的不去干預(yù)，真正讓市場起作用。

那么，什么是財政應(yīng)當(dāng)管住管好的？又什么是應(yīng)當(dāng)留給市場的？筆者曾于多個場合關(guān)于這個問題采訪過各級財政人，得到的答案五花八門，但答案的基礎(chǔ)并未改變過：財政部門現(xiàn)在管的有點太多了。

中國財政學(xué)會理事齊守印教授表示，要厘清財政與市場之間的邊界，首先要了解財政與市場之間的關(guān)系。財政與市場之間的關(guān)系就是政府與市場之間在資源配置方面的分工關(guān)系。在此關(guān)系上，兩者切割的邊界應(yīng)該是：凡是具有公共性的事務(wù)，才可以由財政配置資源；凡是不具有公共性的事務(wù)，都應(yīng)該由市場配置資源，也就是由個人、家庭、企業(yè)或其他民間組織自己出錢辦理，也就是說，財政不應(yīng)承擔(dān)這些負(fù)擔(dān)。

從這個角度出發(fā)，我們要說清兩件事：即財政的“放手”和“減負(fù)”問題。對于財政要在財源上“放手”的問題，廣東省某市財政局工作人員表示，對于一個絕大多數(shù)財源來源于地方性企業(yè)的地方財政來說，還是需要對當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展留有一定的控制權(quán)，否則“夜不能寐”。但一些企業(yè)，尤其是地方大財源企業(yè)也向《新理財》表示，地方財政有時為了讓財政收入或GDP數(shù)據(jù)更好看，會在稅收上做一些主動操控，“藏稅于企”。但從根本上來說，地方財政即使有這樣的做法，多數(shù)情況下也是為了地方主官政績上好看。按照市場波動，沒有任何一個產(chǎn)業(yè)，或者一個行業(yè)是永遠(yuǎn)盈利的。從數(shù)據(jù)上來看，我們刨除轉(zhuǎn)移支付等外因，單純就地方財源而論，也幾乎不可能有一個地區(qū)稅源總體上永遠(yuǎn)持續(xù)膨脹下去。讓財源回歸市場，從財政管理的角度講，也就是要讓地方財政，甚至地方主官承認(rèn)市場波動的存在，讓財政的“分錢”職能真正回歸到提供公共服務(wù)的角度上來，而這樣做對于財政來說，無論是從管理角度還是從財政資金角度，也都是一種“減負(fù)”。這也應(yīng)當(dāng)是下一步財政在處理與市場之間關(guān)系中的“新常態(tài)”。

那么這就涉及到第二個問題：財政應(yīng)該以什么方式來管理自己與政府之間的關(guān)系？

財政與政府

首先定下一個與之前相同的基調(diào)：以財輔政。但這種“輔”并非只有輔助一個含義。齊守印表示，財政部門是政府綜合管理財政事務(wù)的部門，不僅負(fù)責(zé)財政政策、制度的研究制定和監(jiān)督執(zhí)行，而且負(fù)責(zé)公共預(yù)算的綜合管理，包括預(yù)算資金的籌措和分配，資金使用監(jiān)督與評價，負(fù)責(zé)向政府和人大匯總報告財政情況等等。

但以往的最大問題也就出在財政和政府的匯總報告頻率上。廣東省財政廳科研所所長黎旭東表示，如何及時、準(zhǔn)確的讓地方政府了解當(dāng)?shù)氐呢斦\行狀態(tài)，不僅是為政府決策提供必要輔助的行為，也是避免政府對預(yù)算部門、甚至是對市場干預(yù)失效的有效預(yù)防。

在本次采訪中，一些專家提出在財政管理層面將財政與政府職能分離，理由也很簡單，絕對的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對的腐敗，那么必須有一種節(jié)制政府對財政完全控制的機制存在。越來越多的地方政府也意識到，擁有一個可以對財政資金分配方式說“不”的地方財政，其實對于決策層面來說是一件幸事。而財政說“不”的可能性，很大程度上歸結(jié)于政府績效體系的建設(shè)。

有人會發(fā)現(xiàn)，我們并沒有使用財政績效這個詞。從廣義上來講，單純的財政績效體系是不能單獨成立的。從項目上劃分會涉及到各個預(yù)算部門，從資金上劃分會涉及到上下級決策。因此在財政部門不可能成為每個項目中的專家時，判定一筆錢該不該花，其實應(yīng)當(dāng)是財政和預(yù)算部門甚至政府部門共同完成的課題。在確定“該不該花”之后，“該如何花”和“該花多少”甚至“收效如何”，這才是狹義的財政績效所要討論的范疇。

如果說現(xiàn)在的“常態(tài)”是財政考慮如何健全財政績效系統(tǒng)，那么下一個階段的“新常態(tài)”就必然是財政績效作為績效系統(tǒng)的政府資源分配者一環(huán)，與政府部門共同建立政府績效系統(tǒng)。

財政與部門

齊守印表示，財政部門和預(yù)算部門之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是公共部門內(nèi)部在預(yù)算及其他財政事務(wù)方面的責(zé)權(quán)分工關(guān)系，預(yù)算部門在財政事務(wù)方面的責(zé)權(quán)分工關(guān)系。預(yù)算部門在財政事務(wù)方面要接受財政部門的統(tǒng)轄和監(jiān)督，同時對本部門預(yù)算資金分配使用在遵循統(tǒng)一政策和制度規(guī)定的前提下有一定的自主配置權(quán)，并對本部門預(yù)算安排、執(zhí)行和管理績效承擔(dān)責(zé)任。

這不僅說明了財政和部門之間的“新常態(tài)”應(yīng)該是一個什么樣的狀態(tài)，也說明了成為這種狀態(tài)之前我們要面臨的實際問題：責(zé)權(quán)不明。

這其實已經(jīng)是一個老生常談的話題。財政與預(yù)算部門之間的責(zé)權(quán)不明，從財政的角度而言，來源于預(yù)算編制不夠精細(xì)。而上下級政府之間的財權(quán)切塊，和預(yù)算部門之間的財權(quán)切塊，使得本來僅僅是不夠精細(xì)的預(yù)算變成了各部門之前“拿錢就走”的理由。即使財政部門一再強調(diào)自己在政府資金分配方面的監(jiān)督功能，但幾乎所有預(yù)算部門都認(rèn)為，財政對于分配到預(yù)算部門之后的財政資金的管理是一種越權(quán)。

因此說到財政與預(yù)算部門之間的“新常態(tài)”，其實并不可能僅靠財政一家之言就能改變所有部門的想法。多個開展財政資金深度管理的地方財政均表示，與預(yù)算部門溝通是一件難事，與多個預(yù)算部門溝通更是一件難事，而與多個長期掌控財權(quán)，根本不理解為何財政要“奪取”財權(quán)的預(yù)算部門溝通，其難度可想而知。

因此，我們也可以理解為：財政與政府，與預(yù)算部門，甚至與市場的關(guān)系其實是一個有機聯(lián)系整體。牽一發(fā)而動全身。財政管理的“新常態(tài)”，其實不僅僅是財政部門的新常態(tài)，而是整個地方政府，包括預(yù)算部門從“思”到“行”的整體改觀。否則僅靠財政部門的獨自沖鋒，也不過只有“新”一個字而已，“常態(tài)”則遙遙無期。