在經(jīng)濟“新常態(tài)”的背景下，作為國家重要宏觀調控手段之一的財政，也在面臨“新常態(tài)”?！柏斦鲁B(tài)”有著豐富的內涵，從財政職能上來講，也到了歷史的窗口期。十八屆三中全會提出轉變政府職能，其中重要的一點就是轉變財政職能。

財政職能的本質是什么？有著怎樣的內涵與外延？財政在社會經(jīng)濟生活中究竟該扮演什么樣的角色？

從財政職能的經(jīng)典定義來看，財政職能是財政職責與功能的統(tǒng)一。財政職責和功能是兩個不同的概念。前者是財政作為政府經(jīng)濟行為應承擔的基本職責和任務，它是國家職能順利實現(xiàn)對財政活動的要求，解決財政“應該干什么”的問題；后者是指財政所具有的基本能力，即說明財政“能干什么”的問題。財政職能的實現(xiàn)過程，是國家按照其職能正常實現(xiàn)的要求，把握和運用財政的固有職責和功能的過程。

于是，“應該干什么”和“能干什么”成了財政職能“新常態(tài)”中需要回答的問題。除此之外，財政職能的不斷調整和修正，也值得我們深入探討。

從建設型到服務型

所謂財政，“三分在財、七分在政”，財政是連接政治體系、經(jīng)濟體系和社會體系的有效媒介。由此可見財政承擔著非常廣泛和非常重要的職能。

財政職能的定位與財政在當時的經(jīng)濟社會生活中扮演的角色密不可分，追溯財政的發(fā)展歷程，有著特點鮮明的幾個階段。

第一階段，通過“放權讓利”激發(fā)改革的積極性（1978—1994年）。第二階段，財稅體制改革踏上制度創(chuàng)新之路（1994-1998年）。第三階段，構建公共財政體制框架（1998—2003年）。第四階段，進一步健全和完善公共財政體制（2003年至今）。當歷史的節(jié)點到了十八屆三中全會，“現(xiàn)代財政”理念的提出讓人耳目一新，更是被提高到了國家治理的高度。

一般來講，財政職能可歸納為優(yōu)化資源配置、調節(jié)收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟增長三大職能。財政在國民經(jīng)濟生活中扮演著非常重要的角色。

回顧多年的發(fā)展歷程，結合當前財稅改革的歷史使命，隨著未來政府簡政放權、轉變職能，其中一個重要方向是，財政也必須從建設型財政向服務型財政過渡。

根據(jù)民生證券研究院副院長管清友的研究，過去“建設型財政”的一個重要特征是：政府在投融資過程中發(fā)揮主導作用，財政資金大量投向“鐵公基”等基礎設施建設，由此導致政府過多干預市場、效率低下、資金浪費、權力尋租、政府債務風險加劇等等弊端。在實際工作中，這種舊模式的弊端已經(jīng)凸顯。

隨著“現(xiàn)代財政”理念的提出，轉變財政職能的一個重要方向是“服務型財政”，即引導財政資金和社會資本的投資重點從經(jīng)濟建設向服務民生轉移。

相關數(shù)據(jù)顯示，2014年，中央財政支出預算中民生支出大幅攀升。但從國際經(jīng)驗來看，未來仍有很大提升空間。歐盟的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社保在政府支出中的合計占比為47.8%，美國聯(lián)邦財政支出中社保、醫(yī)療保險、醫(yī)療補助合計占比為48.0%。

管清友用了一個形象的說法，即財政必須從“挖坑防水”式的建設型財政，向“開渠引水”式的服務型財政過度?！伴_渠”旨在解決財政資金來源問題，一方面，迫于未來經(jīng)濟轉型升級的需要，政府將不斷通過結構性減稅支持重點領域和產業(yè)的發(fā)展，另一方面，既然稅收開源空間有限，那么完善政府的舉債融資機制十分必要?！耙钡闹匾x在于搭建平臺和渠道，引入更多的社會資本參與公共建設和服務?；A設施建設方面，政府主導的大規(guī)模投資不會再出現(xiàn)。

從近期財政系統(tǒng)大規(guī)模推廣 PPP模式應用來看，已經(jīng)開始在朝著這個方向在努力。

不僅僅是財政問題

十八屆三中全會以來，隨著建立現(xiàn)代財政制度理念的提出，財政的地位得到空前提高。關于財稅改革的政策也密集出臺，改革路線圖和時間表日漸清晰。

從近期來看，財政部部長樓繼偉也在多個場合闡述財稅改革的操作路徑，這在以前是不多見的。這說明財政地位空前提高，財政職能又將面臨新的重大調整。那么，財政職能究竟該是擴圍還是收窄？

在實際采訪中，我們也經(jīng)常聽到地方財政人士抱怨：“說財政不重要？我們的工作事無巨細，幾乎涉及到百姓生活的方方面面；說財政重要？很多的事情最后都是落到部門頭上，我們只是扮演了會計的角色?！?/p>

這確實是一個很現(xiàn)實的問題。

根據(jù)今年6月30日通過的《財稅改革總體方案》，財稅改革方案有三大最緊迫的任務：改進預算管理、完善稅收制度、建立事權與支出責任相適應的制度。其中，預算管理作為先手棋，將率先啟動，而財權事權的劃分作為硬骨頭，將作為最后的攻關。在財權事權的劃分中，其中涉及到的一個非常重要的節(jié)點就是財政職能的重新定位，這包括中央財政和地方財政的職能劃分、財政和市場的職能劃分、財政和部門的職能劃分等等，個個都是難啃的骨頭。

樓繼偉曾表示，這些職能的劃分不僅僅是一個純粹的財政問題，而是一個國家的治理問題，大部分國家都是通過立法來解決這一問題。

簡政放權可為抓手

在政府簡政放權的背景下，從建設性財政轉變?yōu)榉招拓斦驅Ⅰ傁蚩燔嚨馈?/p>

樓繼偉今年年初表示，從2013年開始，中國基本上以“簡政放權”應對低迷的經(jīng)濟環(huán)境，并未采用大規(guī)模的財政刺激，目前看效果不錯，接下來開會繼續(xù)減少行政審批。

財政部財政科學研究所所長劉尚希認為，從2011年開始不再采取大規(guī)模刺激政策，其背后隱含著財政作用的轉型。一方面?zhèn)戎馗纳乒┙o，推進稅制改革，實行減稅政策，減輕企業(yè)稅收負擔，促進企業(yè)投資和居民消費；另一方面?zhèn)戎亟ㄔO民生財政，進一步調整優(yōu)化財政支出結構。

在簡政放權背景下，財政政策轉型，在經(jīng)濟治理層面體現(xiàn)為從需求管理向供給管理的轉變，在財政模式層面體現(xiàn)為公共財政向民生財政的轉型。具體體現(xiàn)在收入、支出、管理等三個方面。

收入方面，實行結構性減稅，注重規(guī)范非稅收入，減少收費項目。包括“營改增”改革、非稅收入改革、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠等等。

支出方面，首先要求政府“瘦身”，表現(xiàn)在政府行政經(jīng)費的減少。其次是在經(jīng)濟建設支出降低的情況下，社會領域支出不斷得到加強。在財政收入增長大幅度回落，收支矛盾十分突出的情況下，更加注重落實好各項民生政策，努力保障民生方面的重點支出需要。

通過收入和支出兩個方面實現(xiàn)財政政策由需求管理向供給改善的轉型和公共財政向民生財政的轉型，財政管理就是在促進兩個轉型的過程中控制財政收支的風險。

簡而言之，財政職能新常態(tài)體現(xiàn)在，“新”在于財政職能將上升到國家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，“?！痹谟谪斦毮茉诤喺艡嗟谋尘跋?，得到進一步的優(yōu)化和調整，回歸財政本身。