“《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）里面估計(jì)已經(jīng)設(shè)計(jì)好消費(fèi)稅改革的具體做法了，而我們現(xiàn)在討論消費(fèi)稅改革向何處去，不過(guò)是在《總體方案》正式公布前，對(duì)消費(fèi)稅改革的最后猜想。”采訪期間，一位受訪對(duì)象向記者直言。

雖然截至記者發(fā)稿前，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》全文并未面向社會(huì)公開(kāi)，不過(guò)根據(jù)《總體方案》所提出的“新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度”這一改革時(shí)間表來(lái)看，《總體方案》可能已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段。

改革總思路

此前，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉已經(jīng)就《總體方案》進(jìn)行了詳解。他指出，完善稅制改革的目標(biāo)是建立“有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系”，下一步財(cái)稅體制改革重點(diǎn)鎖定六大稅種，包括增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅。

曾有財(cái)稅領(lǐng)域?qū)＜彝嘎?，營(yíng)改增、消費(fèi)稅、資源稅改革有望先行，消費(fèi)稅將成地方主力稅種。雖然“消費(fèi)稅成地方主體稅種”這一觀點(diǎn)有待商榷，不過(guò)亦有分析人士指出，無(wú)論從收入規(guī)模還是從轄區(qū)財(cái)政的“受益性”原則來(lái)衡量，國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅是“營(yíng)改增”后短期內(nèi)最直接有效的“頂替”稅種。

那么，消費(fèi)稅怎么改？日前，在一次全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)座談會(huì)上，就如何完善消費(fèi)稅制度問(wèn)題，財(cái)政部明確，推進(jìn)消費(fèi)稅改革的目標(biāo)是進(jìn)一步增強(qiáng)其促進(jìn)節(jié)能減排、調(diào)節(jié)收入分配的作用，增加地方財(cái)政收入。一是加強(qiáng)調(diào)控、調(diào)整范圍。將部分高耗能、高污染產(chǎn)品、高端消費(fèi)產(chǎn)品或服務(wù)納入征稅范圍，增強(qiáng)消費(fèi)稅的調(diào)控功能；與營(yíng)改增改革銜接，將部分高檔服務(wù)納入消費(fèi)稅征稅范圍；適應(yīng)生產(chǎn)和消費(fèi)的變化，將一些不適合繼續(xù)征收消費(fèi)稅的應(yīng)稅產(chǎn)品從征稅范圍中剔除。二是征管可控、后移環(huán)節(jié)。將消費(fèi)稅由主要集中于生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收逐步適當(dāng)向批發(fā)或零售環(huán)節(jié)后移，以擴(kuò)大稅基、均衡地區(qū)間稅源分布，增強(qiáng)消費(fèi)地政府對(duì)消費(fèi)環(huán)境和消費(fèi)能力的關(guān)注；部分在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)不易征管的品目繼續(xù)在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收，兼顧生產(chǎn)地稅源需求。三是合理負(fù)擔(dān)、優(yōu)化稅率。對(duì)一些不利于環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平的品目適當(dāng)提高稅負(fù)，加大調(diào)控力度；對(duì)需要繼續(xù)穩(wěn)定稅負(fù)和公平稅負(fù)的品目，結(jié)合后移征收環(huán)節(jié)，適度降低稅率。四是因地制宜、下放稅權(quán)。在消費(fèi)稅立法權(quán)歸中央的基礎(chǔ)上，選擇部分具有較強(qiáng)地域特點(diǎn)的品目，賦予省級(jí)政府一定的稅政管理權(quán)。五是總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施。第一步，著重調(diào)整消費(fèi)稅范圍和稅率。第二步，著重后移征收環(huán)節(jié)，輔之調(diào)整部分品目征稅范圍和稅率，相應(yīng)修訂消費(fèi)稅暫行條例。

范圍與環(huán)節(jié)

記者采訪了解到，各方在消費(fèi)稅改革的討論中，對(duì)于調(diào)整范圍和征管環(huán)節(jié)方面基本能夠形成共識(shí)。

長(zhǎng)期從事地方財(cái)政研究的余麗生研究員表示，我國(guó)的消費(fèi)稅是在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收的間接稅，屬于價(jià)內(nèi)稅。價(jià)內(nèi)稅不同于價(jià)外稅，稅收是價(jià)格的組成部分，稅收負(fù)擔(dān)可以通過(guò)價(jià)格轉(zhuǎn)嫁，最終的負(fù)擔(dān)者是消費(fèi)者。這不僅對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)難以起到有效的調(diào)節(jié)效果，而且會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)稅的逆調(diào)節(jié)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲和資源配置的浪費(fèi)。

1984年工商稅制改革，對(duì)煙、酒等產(chǎn)品是全額征收產(chǎn)品稅的，且稅率高，目的是為了限制這些行業(yè)的發(fā)展，而實(shí)際的結(jié)果是在財(cái)政包干體制下地方政府為了增加財(cái)力，稅率越高發(fā)展的積極性越高，使得各地小煙廠、小酒廠、小紗廠、小毛紡廠和小煉油廠“五小企業(yè)”遍地開(kāi)花、競(jìng)相發(fā)展。出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)的雷同、產(chǎn)品的雷同，資源大量的浪費(fèi)，產(chǎn)品稅是稅收逆調(diào)節(jié)的典型，教訓(xùn)不可謂不深刻的。1994年稅制改革，國(guó)家把產(chǎn)品稅改為增值稅、消費(fèi)稅，并把消費(fèi)稅作為中央稅，也有這方面的考慮，才使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)雷同的弊端得到有效的緩解。消費(fèi)稅屬于中央稅沒(méi)有這方面的問(wèn)題，和地方政府利益沒(méi)有根本性的瓜葛，本身限制了地方政府的投資沖動(dòng)，而一旦消費(fèi)稅改為地方稅，地方政府就有投資沖動(dòng)，因?yàn)橄M(fèi)稅稅率高，征收消費(fèi)稅的行業(yè)不少是高利潤(rùn)行業(yè)。

因此，要避免消費(fèi)稅的逆調(diào)節(jié)，必須改變消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，從價(jià)內(nèi)稅改為價(jià)外稅，從間接稅變?yōu)橹苯佣?，這樣可以避免消費(fèi)稅因稅源地方分布不平衡“逆向調(diào)節(jié)”而導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)，從而避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同和資源配置浪費(fèi)的產(chǎn)生。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤表示，未來(lái)消費(fèi)稅的改革主要包括兩個(gè)方面：一是調(diào)整稅目。從調(diào)節(jié)收入分配的角度考慮，應(yīng)對(duì)各類(lèi)奢侈品和高檔消費(fèi)品進(jìn)行征稅，比如私人飛機(jī)、私人游艇、高檔家具等。從資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的角度考慮，擴(kuò)大征稅范圍，將電池、塑料包裝袋、含磷洗滌劑、氟利昂、包裝材料、化肥、農(nóng)藥、電力等消費(fèi)品。以及將車(chē)輛購(gòu)置稅并入消費(fèi)稅，簡(jiǎn)化稅制。二是調(diào)整征收環(huán)節(jié)，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移到零售環(huán)節(jié)。我國(guó)當(dāng)前的稅制存在著重生產(chǎn)環(huán)節(jié)課稅、輕消費(fèi)環(huán)節(jié)課稅的問(wèn)題。當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)主要是貨物勞務(wù)稅為主，課稅環(huán)節(jié)主要集中在生產(chǎn)，雖然理論上，企業(yè)的貨物勞務(wù)稅可通過(guò)物價(jià)升降等渠道將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給下游產(chǎn)業(yè)，直至消費(fèi)者，但稅負(fù)首先是由企業(yè)承擔(dān)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起來(lái)的財(cái)政體制，將造成擁有企業(yè)越多的地方政府，所分享的稅收也越多，這不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)征收，更符合消費(fèi)稅的特征，即誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)納稅。將消費(fèi)稅等流轉(zhuǎn)稅的課稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)等源泉環(huán)節(jié)逐步移到最終的消費(fèi)環(huán)節(jié)，不僅可以實(shí)現(xiàn)以消費(fèi)為稅基，做到真正的“消費(fèi)稅”，還有利于化解國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的諸多深層次問(wèn)題。而要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變面臨的問(wèn)題是稅收征管需要依托商品銷(xiāo)售終端強(qiáng)大的稅收信息系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，可能面臨著較大的難題。

爭(zhēng)論點(diǎn)

圍繞消費(fèi)稅改革的爭(zhēng)論，其實(shí)從十八屆三中全會(huì)的《決定》提出要“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率”之時(shí)就已經(jīng)開(kāi)始，而爭(zhēng)論點(diǎn)大都集中在“環(huán)節(jié)”一詞。

消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)征收，對(duì)于這種調(diào)整，有研究人士表示“這是暗度陳倉(cāng)的做法，如果在消費(fèi)稅下單設(shè)一個(gè)稅目對(duì)日用品征稅，本質(zhì)上相當(dāng)于開(kāi)征一種新稅，就是零售稅?！?/p>

除此之外，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授朱為群曾公開(kāi)表示，“如果從消費(fèi)稅轉(zhuǎn)換到零售稅，就會(huì)涉及銷(xiāo)售地政府和生產(chǎn)地政府利益重新分配。在生產(chǎn)地納稅的情況下，按照目前我國(guó)中央和地方政府稅收收入的分配規(guī)則，地方政府雖然拿不到消費(fèi)稅，但可以獲得增值稅的25%和城市維護(hù)建設(shè)稅以及其他一些地方附加費(fèi)，所以就會(huì)有招商引資的沖動(dòng)。但消費(fèi)稅如果變成零售稅的話(huà)，它就不再有這個(gè)積極性了，這可能是個(gè)問(wèn)題，是不是會(huì)引起地方政府行為的改變，對(duì)經(jīng)濟(jì)有什么樣影響，尚難評(píng)估?！?/p>

也有地方稅務(wù)部門(mén)的工作人員表示擔(dān)憂(yōu)，消費(fèi)稅如果調(diào)整至零售環(huán)節(jié)，從技術(shù)層面分析，不僅會(huì)增加地稅部門(mén)的征稅成本，而且相比較各地的消費(fèi)能力，會(huì)不會(huì)是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、消費(fèi)能力旺盛的地區(qū)稅收更充足？

對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、財(cái)政系主任呂冰洋回應(yīng)，“這種說(shuō)法是錯(cuò)誤的，生產(chǎn)分布的不均勻程度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于消費(fèi)的，一個(gè)地方可以沒(méi)有工業(yè)，但是不可能沒(méi)有消費(fèi)。現(xiàn)行企業(yè)所得稅和增值稅的稅收主要來(lái)自工業(yè)，它的地區(qū)分布比消費(fèi)稅更不均衡?！?/p>

至于讓消費(fèi)稅作為地方稅體系的主體稅種的觀點(diǎn)，馬海濤表示，十八屆三中全會(huì)并未提及這個(gè)思路。但是在學(xué)術(shù)界確有不少人主張過(guò)。確實(shí)從實(shí)際數(shù)量上看，2013年我國(guó)消費(fèi)稅收入8231.32億元，約占全部稅收收入的7.4%，若將其劃為地方稅，在地方稅收中，僅次于營(yíng)業(yè)稅和增值稅的地位，高于企業(yè)所得稅。若將消費(fèi)稅劃為地方稅，確實(shí)能在很大程度上彌補(bǔ)營(yíng)改增給地方帶來(lái)的缺口。但問(wèn)題并非如此簡(jiǎn)單，還有些細(xì)節(jié)需要考慮：

首先，消費(fèi)稅現(xiàn)在是中央稅，這是因?yàn)槠涠惢x擇的多是一些高能耗、高污染、高消費(fèi)的產(chǎn)品，與普通征收的增值稅匹配使用，中央政府據(jù)此可擁有相關(guān)的宏觀調(diào)控職能。消費(fèi)稅若為地方稅，消費(fèi)稅的宏觀調(diào)控能力與地方政府不宜擁有宏觀調(diào)控能力這一內(nèi)在屬性相沖突，這也就意味著作為地方稅的消費(fèi)稅，應(yīng)不再保留宏觀調(diào)控功能，因此將消費(fèi)稅從中央劃為地方，不是簡(jiǎn)單的搬運(yùn)，而是需要重構(gòu)。重構(gòu)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)在的特種消費(fèi)稅向一般消費(fèi)稅轉(zhuǎn)變。

其次，全面“營(yíng)改增”之后，以及消費(fèi)稅重構(gòu)為一般消費(fèi)稅后，由于增值稅主要具有中性稅制的特征，包括營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅在內(nèi)的流轉(zhuǎn)稅所具有的原有的宏觀調(diào)控功能，如何體現(xiàn)出來(lái)？這是個(gè)大問(wèn)題。顯然一般消費(fèi)稅難以體現(xiàn)，因?yàn)樗堑胤蕉悺Ｓ纱苏f(shuō)明，對(duì)于稅收的縱向劃分，需要考慮稅種的本身屬性和縱向?qū)蛹?jí)對(duì)稅種的要求。

另外，目前消費(fèi)稅僅對(duì)金銀首飾在零售環(huán)節(jié)課征，而其他稅目均在生產(chǎn)環(huán)節(jié)課征，如果消費(fèi)稅的全部稅目轉(zhuǎn)為零售環(huán)節(jié)課征，乃至未來(lái)可能的一般消費(fèi)稅，如何對(duì)數(shù)量龐大的小規(guī)模的零售商進(jìn)行征管，對(duì)地方稅務(wù)部門(mén)將是極大的考驗(yàn)，對(duì)消費(fèi)稅的征稅效率會(huì)有比較消極的影響。因?yàn)閷?duì)生產(chǎn)課稅和對(duì)消費(fèi)課稅，將是兩個(gè)不同的征管體系。

雖然也有地方稅務(wù)部門(mén)工作人員向記者表示“其實(shí)我想，無(wú)論中央給地方什么稅，地方還是都愿意接的。”不過(guò)呂冰洋認(rèn)為，我國(guó)的消費(fèi)稅是典型的選擇性消費(fèi)稅，它不宜做為地方主體稅種，甚至不宜作為地方稅。十八屆三中全會(huì)《決定》公布后，呂冰洋就曾為本刊撰文表達(dá)其觀點(diǎn)，認(rèn)為消費(fèi)稅不適宜作為地方稅，時(shí)隔數(shù)月，他依然堅(jiān)持認(rèn)為將消費(fèi)稅改作地方稅有不妥之處。并且列舉了主要原因：

從理論上看，消費(fèi)稅分為選擇性消費(fèi)稅和一般性消費(fèi)稅，前者體現(xiàn)調(diào)節(jié)功能，宜做為中央稅，后者體現(xiàn)籌措地方財(cái)政收入功能，宜做為地方稅。我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅是選擇性消費(fèi)稅，不宜改為地方稅。如果在消費(fèi)稅下單設(shè)一個(gè)稅目對(duì)日用品征稅，那么是將兩種形式消費(fèi)稅“混搭”，仍需依據(jù)稅目分別劃分中央稅和地方稅。

消費(fèi)稅的適用稅率很高，將之作為地方稅易導(dǎo)致橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)。例如如果不同地區(qū)商品的實(shí)際執(zhí)行稅率有差異，將刺激消費(fèi)者在低稅率地區(qū)購(gòu)物，而在高稅率地區(qū)消費(fèi)。地方政府不會(huì)不明白其中利害，極可能通過(guò)實(shí)際執(zhí)行低稅率來(lái)吸引稅源，引發(fā)橫向惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

以及，消費(fèi)稅的適用稅率高，導(dǎo)致商品出廠價(jià)與零售價(jià)差異很大，逃稅產(chǎn)生的收益很大，改在零售環(huán)節(jié)課征將刺激廠家采用直銷(xiāo)模式，在電子商務(wù)發(fā)展較快背景下，此模式將會(huì)刺激更多逃稅行為的產(chǎn)生。等等。

所以，呂冰洋認(rèn)為：“之所以提出消費(fèi)稅改革，是為了彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口，那么我的建議是把增值稅、企業(yè)所得稅采用消費(fèi)地原則進(jìn)行分配，這個(gè)問(wèn)題就解決了，而且從機(jī)制上看有利于地方的稅收干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。按消費(fèi)地原則進(jìn)行分配，擴(kuò)大地方分配比例，這是短期或中期來(lái)看可行的解決辦法。長(zhǎng)期來(lái)看，給地方一定的稅種，堅(jiān)持分稅的方向，還是可行的。本來(lái)可將個(gè)人所得稅、新開(kāi)征的零售稅或者一般性消費(fèi)稅也全部給地方，加上將來(lái)的房產(chǎn)稅，個(gè)人所得稅成為省級(jí)主體稅種，零售稅、房產(chǎn)稅作為縣級(jí)主體稅種，企業(yè)所得稅、增值稅作為中央主體稅種，這就是我認(rèn)為可行的分稅方案?！?/p>

猜想背后

這場(chǎng)最后的猜想依然還是充滿(mǎn)著觀點(diǎn)的交鋒，或許《總體方案》能為我們解開(kāi)謎團(tuán)，它的公布也許就在明天，又也許我們還要繼續(xù)等待一段時(shí)間。不過(guò)有地方稅務(wù)部門(mén)工作人員向記者表示，隨著“營(yíng)改增”的推進(jìn)，并且受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，今年他們當(dāng)?shù)囟悇?wù)征管尤其嚴(yán)格，企業(yè)和政府壓力都很大，所以呼吁地方主體財(cái)源盡快建立。

這場(chǎng)消費(fèi)稅改革猜想的背后，其實(shí)是對(duì)構(gòu)建當(dāng)前地方稅體系的討論。而關(guān)于地方稅體系所討論的，正如馬海濤所言，更多的是從彌補(bǔ)營(yíng)改增缺口的角度進(jìn)行，急于在現(xiàn)有的稅收體系中尋找能替代營(yíng)業(yè)稅的“主體稅種”。對(duì)于如何彌補(bǔ)營(yíng)改增所留下的地方財(cái)力缺口問(wèn)題，大多數(shù)人期望通過(guò)增值稅分成比例的調(diào)整、房地產(chǎn)稅、資源稅等方案進(jìn)行改革。

但是地方稅體系的構(gòu)建和主體稅種的選擇不能僅局限于財(cái)力配置的視角，若如此，任何稅種都能成為地方稅主體稅種，只要籌資能力足夠。因此討論地方稅體系以及主體稅種，更應(yīng)當(dāng)去思考體制背景。

而對(duì)于分稅制改革，未來(lái)應(yīng)在合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，明確中央政府與地方政府的事權(quán)和事責(zé)，調(diào)整政府間收入分配格局，加快構(gòu)建地方稅體系，完善省以下財(cái)政體制，硬化預(yù)算約束。