2014年2月，習(xí)近平總書記提出要推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。這一講話一發(fā)表，就把各方面的注意力集中到了北京“非首都核心功能”的疏解上。北京的“疏解清單”成為各方面翹首以待的發(fā)展機(jī)遇和投資商機(jī)，北京也面臨著新的歷史定位。本文僅就首都功能疏解的相關(guān)問題提出自己的理論思考。

一、首都核心功能與城市基礎(chǔ)功能

任何一座城市的形成、發(fā)展和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有其基礎(chǔ)性功能，城市基礎(chǔ)性功能不但決定著一座城市的品質(zhì)和承載能力，而且還影響著城市安全，如城市基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)、完整，水電氣暖等基本公共供應(yīng)體系的可持續(xù)、不中斷，否則就會陷入城市危機(jī)。中華人民共和國定都北京，使這座古老的城市又附加了首都核心功能，即國家的政治中心、文化中心和國際交往中心，北京這座城市的名稱已經(jīng)成為國家的代名詞。同時(shí)，北京因?yàn)槠涫锥级ㄎ灰惭苌霾⒉粩鄶U(kuò)展出新的非首都核心功能。北京現(xiàn)在深陷人口過多、交通擁擠、生態(tài)惡化的“城市病”，其根源就在于這座城市的功能超負(fù)荷。中央針對北京問題提出的京津冀協(xié)同發(fā)展，實(shí)際上否定了“遷都”的選項(xiàng)，出路只能是京津冀一體化；而在如何實(shí)現(xiàn)一體化上，又否定了“行政區(qū)劃調(diào)整”的選項(xiàng)，一體化的路徑只有一個(gè)，即京津冀三地協(xié)同發(fā)展。習(xí)總書記在明確了北京的新定位和戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)后，協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵就在于調(diào)整疏解北京的城市功能，為北京減輕壓力。但首先要分析的是，什么是北京不能疏解的功能，什么是可以疏解的功能。我認(rèn)為，不能疏解的功能主要有：其一，城市基礎(chǔ)功能不能疏解，疏解了，城市就不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)；其二，首都核心功能不能疏解，疏解了，就難以成為首都?？梢允杞獾墓δ苤挥幸粋€(gè)，那就是非首都核心功能。

二、北京何以做大？

要疏解非首都核心功能，必須弄清北京何以做大？不弄清北京超載的根由，不對癥下藥，不在實(shí)際工作中加以疏解，即使疏解后，也會卷土重來。

我認(rèn)為，北京之所以做大，首先是順應(yīng)了城市發(fā)展的規(guī)律，有其客觀必然性。北京的問題表面看是人口過多問題，其實(shí)深層次上是功能太多帶來的。北京既有作為首都的全國政治中心、全國文化中心功能，又有國家國民經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃中心、信息中心、政策制定中心、宏觀調(diào)控中心、財(cái)政中心、國家貨幣當(dāng)局以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)形成的全國優(yōu)質(zhì)科研資源、教育資源、醫(yī)療資源等高端集聚功能，必然吸引高端人才集聚，而高端人才的優(yōu)勢及其工作和生活需要，又創(chuàng)造出巨大的就業(yè)機(jī)會，從而導(dǎo)致更多的人口流入，使北京城市功能、人口數(shù)量與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益尖銳。

其次，北京相對優(yōu)越的發(fā)展機(jī)會和生活水準(zhǔn)產(chǎn)生強(qiáng)大的“虹吸”效應(yīng)，導(dǎo)致“大樹底下不長草”，周邊發(fā)展滯后，難以發(fā)揮承接北京溢出的生產(chǎn)能力的作用。

最后，也是最關(guān)鍵的，北京要承擔(dān)首都的功能，必須有相應(yīng)的財(cái)力，北京借力首都的“核心功能”優(yōu)勢，發(fā)展首都經(jīng)濟(jì)，在解決“核心功能”財(cái)力保障的同時(shí)，也壯大了“非首都核心功能”。如，在中央政府旁邊生成了“金融街”、在使館區(qū)附近打造了中央商務(wù)區(qū)（CBD）、在中科院所在地建設(shè)了“中關(guān)村”以及依仗首都優(yōu)勢發(fā)展的“總部基地”等。

要疏解非首都核心功能，不但要弄清其滋長的根源、必須解決的相應(yīng)問題，也要填補(bǔ)疏解后的需求空缺和供給替代，同時(shí)也要?jiǎng)?chuàng)造承接疏解的條件和能力。

三、非首都核心功能的城市功能

看來，北京能疏解的主要是非首都核心功能，但也不是所有的非首都核心功能都可以疏解。必須要正確認(rèn)識首都的非核心功能，既看到其可疏解性，也要看到其存在的積極作用，疏解后可能帶來的問題和挑戰(zhàn)。

首先，我們要看到，非首都核心功能擴(kuò)大了城市經(jīng)濟(jì)總量，提升了城市競爭力。那么，應(yīng)該疏解哪些非首都核心功能，疏解了部分非首都核心功能后，如何在新的城市定位下保持應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)體量，進(jìn)一步提升北京城市競爭力，是疏解非首都核心功能行動之前必須事先謀劃清楚的。

其次，我們還要看到，非首都核心功能為城市增加了活力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為市場提供了多方面的商品和服務(wù)。那么，如何在疏解過程中，城市活力不減、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不停，市場供求保持平衡，就需要有新的戰(zhàn)略部署。

再次，我們必須正視，非首都核心功能擴(kuò)大了城市就業(yè)機(jī)會，提高了市民收入水平。如何在疏解過程中，北京的就業(yè)和收入水平繼續(xù)保持優(yōu)勢，既是疏解后的前景和動力，也是疏解工作的必要前提。

最后，也是最實(shí)際、最關(guān)鍵的，非首都核心功能增加了財(cái)政收入，并為更好地實(shí)現(xiàn)首都核心功能和城市基礎(chǔ)功能提供了財(cái)力保障。這一條，既是非首都核心功能不斷膨脹的根本動力，也是城市功能疊加、資源超載的必然結(jié)果。

四、功能疏解與壓力緩解

綜上所述，并不是所有非首都核心功能都要疏解，要疏解那些與北京資源承載力和生態(tài)環(huán)境不匹配、不適應(yīng)的非首都核心功能。

還要特別注意，不能把功能疏解與項(xiàng)目外遷簡單地等同。功能肯定是由一系列的項(xiàng)目承擔(dān)的，但部分或個(gè)別項(xiàng)目的外遷。只會引起規(guī)模的縮小，不會導(dǎo)致功能的外遷。同樣，不能疏解的功能，包括核心功能，也不排除在不影響核心功能前提下，部分項(xiàng)目的外遷。

功能疏解，還必須全面理清選擇的功能或項(xiàng)目在北京的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和作用，特別要弄清對財(cái)政和就業(yè)的影響及后續(xù)的相應(yīng)措施。對已經(jīng)認(rèn)定的疏解功能，要制定“疏解清單”，先從嚴(yán)格限制增量開始，再創(chuàng)造條件，逐步疏解存量；先疏解財(cái)政收入少、財(cái)政支出多的項(xiàng)目，以緩解財(cái)政壓力；先疏解勞動密集、聚集人口多的產(chǎn)業(yè)，以緩解人口和交通壓力。

同時(shí)，功能疏解是有成本的，誰來承擔(dān)疏解的成本，是必須事先確定的。如果不能設(shè)立由中央財(cái)政支付核心功能部分費(fèi)用的“首都財(cái)政”，最好也要返還北京的部分上繳國稅，以緩解疏解帶來的財(cái)政壓力，同時(shí)為北京功能疏解提供各種政策支持。只有緩解北京的疏解壓力，才能有效疏解非首都核心功能。

五、區(qū)域協(xié)同發(fā)展是更高的著眼點(diǎn)

從表面上看，京津冀協(xié)同發(fā)展是北京疏解功能所引起的，這樣認(rèn)識是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。首先，必須從國家整體區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略來思考，中央把京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，是要實(shí)現(xiàn)國家東部京津冀城市群競爭力的整體提升。只有把非首都核心功能的疏解納入國家戰(zhàn)略，才能認(rèn)識其重大戰(zhàn)略意義，才能準(zhǔn)確把握其政策涵義。

首都功能疏解是手段，區(qū)域協(xié)同發(fā)展才是目標(biāo)。北京要有更寬廣的胸懷，站的更高、看的更遠(yuǎn)。要著眼于國家戰(zhàn)略、著眼于京津冀城市群整體實(shí)力的全面提升。所以北京疏解功能，決不是單純淘汰落后，幫扶、帶動周邊發(fā)展、發(fā)揮特大城市的輻射力。北京應(yīng)該優(yōu)先疏解既能減輕自身壓力又能帶動周邊發(fā)展的功能和項(xiàng)目。

北京的周邊城市和地區(qū)也不要把非首都功能疏解看做一種施舍，只是守株待兔、被動承接，而要把握新的區(qū)域分工與合作帶來的機(jī)遇，主動出擊、尋求合作。

協(xié)同的本意就是各個(gè)行為主體都要弄清他方需求、行動計(jì)劃。信息互通，是協(xié)同的基本條件，只有在京津冀各方都掌握彼此的信息時(shí)，才能互惠互利、形成合力、實(shí)現(xiàn)共贏。

六、高端與低端的辯證關(guān)系

必須糾正疏解功能就是輸出低端的片面認(rèn)識。一座城市不可能只有高端，沒有低端。產(chǎn)業(yè)鏈上，沒有低端就沒有高端，沒有高端也無所謂低端。高端與低端是相輔相成的。城市之間可能會有產(chǎn)業(yè)的分工與協(xié)作，不同產(chǎn)業(yè)也會在產(chǎn)業(yè)鏈上或在不同城市有不同的布局，這完全取決于產(chǎn)業(yè)鏈不同位置所需條件。任何一座城市都是一個(gè)綜合體，由不同的產(chǎn)業(yè)所構(gòu)成，雖然城市規(guī)模會不同，有大小之分，有中心和邊緣之分，但我們很難想象，會有高端城市和低端城市的區(qū)別。就人才來說，高端人才也會有低端需要，滿足低端需要的業(yè)態(tài)和從業(yè)者總會與高端產(chǎn)業(yè)和高端人才共生。

北京如果真的只疏解低端，而周邊也只承接低端，就會繼續(xù)拉大區(qū)域差距，進(jìn)一步增加北京聚集人口的壓力。

從京津冀城市群競爭力提升的目的出發(fā)，北京的疏解，應(yīng)該以高端科技優(yōu)勢幫助周邊產(chǎn)業(yè)的升級，帶動周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對那些污染企業(yè)要有治污的措施，在疏解的同時(shí)治理污染，先治理、后輸出，治理不了的，就地淘汰，北京絕不能輸出污染。

高端與低端的劃分和演進(jìn)是辯證的，新技術(shù)、新材料、新管理可以幫助低端業(yè)態(tài)升級改造，形成低端產(chǎn)業(yè)的高端化。北京在疏解功能上，在促進(jìn)京津冀整體實(shí)力提升上，大有可為。

（責(zé)任編輯：黃荔）