【摘要】大學章程明述大學的使命和目標，界定大學各利益相關者的權利、責任和義務，有特定的內(nèi)容和制定程序，對大學具有特殊重要性。大學章程能夠為考察其本身的實施情況提供問責的落腳點，也為高校問責提供一定程度的依據(jù)。近年來，我國關于建立教育問責制度的相關政策法規(guī)規(guī)定越來越明確具體，其中關于“高校問責”的內(nèi)容正是大學章程應予規(guī)定的重要范疇，這就為對大學章程的制定實施進行問責提供了政策可行性。目前，中國大學章程的制定、實施還存在許多亟待解決的問題，高校問責的相關理論能在一定程度上破解這一難題。應構建對大學章程制定實施情況進行問責的問責機制，其構成要素包括權責體系、問責內(nèi)容、問責主體、問責對象、問責程序、問責后果等。

【關鍵詞】大學章程；問責；問責機制

加快大學章程制定并有效地組織實施，是目前高等教育領域亟待解決的重點和難題問題之一。大學章程的基本規(guī)定性表明，大學章程可以作為問責的對象，其制定實施情況可以作為問責內(nèi)容，大學章程也可以作為一定層面的問責依據(jù)。同時，問責制能夠通過有效的運行機制來促進大學章程的制定實施。因此，應當構建科學合理的問責制度，使高校問責與大學章程制定實施高度契合，形成良性互動，從而加快大學章程的制定，并保證大學章程的有效實施。

一、大學章程的可問責性

大學章程是高等學校為實施自主管理、學術自由，保障校園秩序的良性運行，以國家法律、法規(guī)作為依據(jù)，針對學校的重大、根本事項制定的規(guī)范性文件，是現(xiàn)代大學設立的制度性根基。大學章程有明確的內(nèi)容規(guī)定，必須明述大學使命及其具體的辦學目標，并與大學的特色、定位密切相連，就決策機構、行政機構、學術機構等方面劃定大學的內(nèi)部治理結構，包括機構間的運作程序，各機構及重要崗位的職責、義務等。

有權利制定法人組織章程的是其投資者、發(fā)起人或舉辦者。大學章程制定的主體是其設立者。雖然我國相關法律規(guī)定大學的舉辦者可以是依法舉辦大學的政府、組織和個人，包括各級人民政府、具有法人資格的企業(yè)、事業(yè)組織、社會團體及其他組織和公民個人。但由于我國現(xiàn)有高校主要是政府主辦的公立高校，因此政府作為其舉辦者，具有制定高校章程的重要權利。當前我國公立大學章程的產(chǎn)生程序是：政府委托高校先自行制定審議，然后報主管教育行政部門核準。其制定主體實質(zhì)上仍是公立高校的舉辦者——政府。至于民辦高校則在創(chuàng)建之初先要提交由其設立者制定的章程，基本符合先有章程，后建學校的法律規(guī)定。

在國家法制體系中，大學章程處于高校內(nèi)外銜接、承上啟下的樞紐地位，具有重要的法律效力。現(xiàn)代大學章程一般是由大學的權力機構（一般是大學的董事會）根據(jù)大學設立的特許狀及國家或地方政府教育法律法規(guī)而制定的。大學章程作為高等學校行政權力行使的產(chǎn)物，是隸屬于國家法律、法規(guī)的“下位法”；同時，在高等學校內(nèi)部，章程就是大學的“法律”，且被譽為大學的“根本法”——“憲法”，是大學的最高行動綱領與基本行為依據(jù)，也是高校內(nèi)部制定校規(guī)的基本依據(jù)。大學章程作為現(xiàn)代大學制度的載體，其效力主要體現(xiàn)在兩個方面：通過對高校舉辦者、投資者、管理者——政府的權力、義務的確定，對政府具有約束力；通過對辦學者——高校的權力、義務的確定，對高校內(nèi)部機構和成員具有約束力。

總之，大學章程明述大學的使命和目標，界定大學各利益相關者的權利、責任和義務，有特定的內(nèi)容和制定程序，對大學具有特殊重要性。大學章程能夠為考察其本身的實施情況提供問責的落腳點，也為高校問責提供一定程度的依據(jù)。

二、大學章程問責的政策可行性

1985年，中共中央頒布《關于教育改革體制的決定》，拉開了高等教育體制改革新的一幕。1986年，國務院頒布了《高等教育管理職責暫行規(guī)定》和《普通高等學校設置暫行條例》，就中央各部門、地方政府、高等學校的管理權限和責任作了比較明確的規(guī)定。隨后，《關于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育意見的通知》（1993年）、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《國家教委關于轉(zhuǎn)變職能加強宏觀管理，擴大直屬高校辦學自主權的若干意見》（1997年）等政策法規(guī)相繼出臺，明確了高校的權利和義務及其責任，并提出了高校要向法人實體轉(zhuǎn)變的要求?！秶医涛P于加快改革和積極發(fā)展高等教育的意見》（1992年）、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《中華人民共和國教育法》（1995年）、《關于進一步做好普通高等學校本科教學工作評價的若干意見》（1998年）、《高等教育法》（1998年）、《面向21世紀教育振興行動計劃》（1998年）等政策法規(guī)指出，我國實行教育督導制度和學校及其他教育機構的教育評估制度，高等學校的辦學水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估；同時，要進一步發(fā)揮非政府行業(yè)協(xié)會組織和社會中介機構的作用，……逐步形成對學校辦學行為和教育質(zhì)量的社會監(jiān)督機制以及評價體系，完善高等學校自我約束、自我管理機制。

在2003年-2008年的第一輪高校本科教學評估過程中，教育部、財政部聯(lián)合頒發(fā)《教育部 財政部關于批準高等學校本科教學工作分類評估方案項目和全國高校教學基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)項目建設的通知》（2007年），初步提出高校應提供教學基本狀態(tài)數(shù)據(jù)。2010年5月，《高等學校信息公開辦法》頒布實施，進一步明確指出高校應公開的各種數(shù)據(jù)，其中，章程是應予公開的基本內(nèi)容之一。2010年，《國家教育中長期改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》指出：“建立高等學校質(zhì)量年度報告發(fā)布制度”；“建立和完善國家教育基本標準。成立國家教育質(zhì)量監(jiān)測、評估機構，定期發(fā)布監(jiān)測評估報告。加強教育監(jiān)督檢查，完善教育問責機制”；“完善教育信息公開制度，保障公眾對教育的知情權、參與權和監(jiān)督權”；“嚴格落實問責制。主動接受和積極配合各級人大及其常委會對教育法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查以及司法機關的司法監(jiān)督。建立健全層級監(jiān)督機制。加強監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督。強化社會監(jiān)督”；“完善校務公開制度”；“把推進教育事業(yè)改革發(fā)展作為各級黨委、政府政績考核的重要內(nèi)容，建立相應的考核機制和問責制度”。

可見，中國雖然尚未建立明確的高校問責制，但自20世紀80年代中期以來，關于建立教育問責制度的相關政策法規(guī)規(guī)定越來越明確具體。而且，很多政策法規(guī)指出的關于“高校問責”的內(nèi)容正是大學章程應予規(guī)定的重要范疇。這就為對大學章程的制定實施進行問責提供了政策可行性。

三、大學章程問責機制的構建

問責制有其自身的要素結構和運行邏輯。問責制的構成要素可歸納為：權責體系（為什么問）、問責內(nèi)容（問什么）、問責主體（誰來問）、問責對象（向誰問）、問責程序（如何問）、問責后果（怎么辦）。各要素及其間的邏輯機理是：在一定的權利、責任和義務體系中，通過一定的問責程序，問責體系中的各問責主體與問責對象就一定的問責內(nèi)容進行互動，問責主體的利益需求不斷得到滿足，而問責對象則在一定問責后果的激勵與約束下不斷改進。

大學章程對于大學具有特殊重要性，但中國大部分大學至今還沒有制定實施章程。從法律程序上來講，這屬于“先有大學，后有章程”的特例。而且，大學章程制定后的實施情況也備受質(zhì)疑。正在興起并逐步得到深入研究的高校問責能在一定程度上破解如何落實大學章程的難題。構建對于大學章程制定實施情況的問責機制應從問責制的要素上具體分析，即界定權責體系、問責內(nèi)容、問責主體、問責對象、問責程序、問責后果等。

1.權責體系

對大學章程制定實施情況的問責應分清兩類權責關系：一是大學章程制定、執(zhí)行、監(jiān)督方面的權責關系；二是大學章程所界定的高校與外部及高校內(nèi)部各種權責關系。具體而言，就是分清作為大學章程制定主體的大學設立者，作為大學章程執(zhí)行主體的高校，對大學章程進行監(jiān)督的高校各利益相關者的權利與責任，以及章程所界定的高校內(nèi)部的領導與管理者、教師、學生的權利與責任。

2.問責內(nèi)容

對大學章程問責的內(nèi)容主要包括兩方面：一是有沒有章程；二是是否照章辦學。

《教育法》和《高等教育法》都明確指出，學校及其他教育機構，必須具有組織機構和章程，并按照章程自主管理?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》也明確指出要“加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學?！?。但依據(jù)現(xiàn)實國情及“法律不溯及既往”的原則，在《教育法》和《高等教育法》頒布前已經(jīng)存在的學校，按照相關政策法規(guī)規(guī)定，“逐步制定和完善學校的章程，報主管教育行政部門核準”；而在《教育法》和《高等教育法》頒布后新設立學校必須先有章程后有學校。因此，高校有沒有章程理應成為相關問責的首要內(nèi)容。

《教育法》第28條規(guī)定，學校及其他教育機構行使的權利之一就是按照章程自主管理；《高等教育法》第28條列出高等學校章程應當規(guī)定的事項包括：學校名稱、校址；辦學宗旨；辦學規(guī)模；學科門類的設置；教育形式；內(nèi)部管理體制；經(jīng)費來源、財產(chǎn)和財務制度；舉辦者與學校之間的權利、義務；章程修改程序；其他必須由章程規(guī)定的事項。依法可見，章程是學校自主管理的基本依據(jù)之一，也能夠成為學校自主管理的依據(jù)。因此，高校是否按照章程自主管理、自主辦學，同樣是問責的重要內(nèi)容。

3.問責主體

對于高校有沒有章程而言，問責主體主要是高校管理部門，其可以對高校章程進行備案或檢查；其次是對此有所關注的各界人士。對于高校是否照章管理、照章辦學而言，問責主體的范圍相對更加廣泛，高校管理部門可以通過檢查等方式來進行問責，但最清楚高校是否照章管理、照章辦學的是高校內(nèi)部的管理者、教職員工及學生；此外，廣大公眾也可以作為問責主體對此進行監(jiān)督質(zhì)詢。

4.問責對象

不論是新設立高校在立校前制定章程，還是已有高校依據(jù)相關法律法規(guī)補充制定章程，其章程制定主體即是相對于高校有沒有章程而言的問責對象，主要是指高校的設立者，或者接受委托制定章程的高校。同時，由于大學章程界定了各類相關的責任主體，這些責任主體也就是依據(jù)章程進行問責的問責對象，如高校的設立者、管理者、辦學者，以及高校內(nèi)部的廣大師生員工，都負有相關的責任，因而都是一定層面上的問責對象。

5.問責程序

問責程序是指問責如何組織實施。主要包括問責啟動、信息整理與呈現(xiàn)、介入與反饋、救濟與改進等環(huán)節(jié)。對大學章程制定實施情況的問責應堅持定期與隨機相結合。

問責啟動。第一，政府制訂專門的政策法規(guī)，對高校制定實施章程的相關事項予以規(guī)范，并依法成立有關大學章程制定實施的指導、核準和監(jiān)督機構，設置公眾參與的渠道和具體措施。由大學章程制定實施的指導、核準、監(jiān)督機構和廣大公眾合作互動，定期與隨機啟動對高校章程制定與實施情況的問責。

信息整理與呈現(xiàn)。高校在常設的專門問責回應機構中，應將章程的制定實施情況作為重要的工作內(nèi)容之一，對相關信息進行收集和整理、報送、公布；接受利益相關者的監(jiān)督，就利益相關者提出的有關大學章程制定實施情況的信息要求和質(zhì)疑進行解釋和辯護。如向相關管理部門提交章程和相關報告，在學校網(wǎng)站上發(fā)布章程并及時公布其實施情況，積極接待管理部門和社會公眾進?？疾煺鲁痰闹贫▽嵤┣闆r等。

介入與反饋。高校管理部門應起到主要的指導、核準、監(jiān)督檢查作用，同時應組織好高校利益相關者的有序參與。如高校利益相關者參與監(jiān)督質(zhì)詢、政策制定，直接作為檢查員，反饋意見等都是可取之舉。高校管理部門及廣大利益相關者應將各類信息予以公示并聽取意見、接受監(jiān)督，嚴格按照程序執(zhí)行。

救濟與改進。高校與管理部門及其他利益相關者互動，目的是滿足利益相關者對高校章程制定實施情況的問責需求并促進高校自身在這方面的改進。在利益相關者對高校提供的有關章程制定實施情況的問責信息提出質(zhì)疑或利用一定的方式對高校進行獎懲時，高?？梢赃M行解釋和辯護，同時應當進行整改。

6.問責后果

問責后果的處理一般可分為懲罰機制與獎勵機制兩類。懲罰能給高校形成直接或間接的壓力。獎勵機制可能是某種資源的給予，或者合作互助，能對高校產(chǎn)生激勵效果。問責后果處理應同時包括懲罰和獎勵兩方面的內(nèi)容。如高校管理部門設立專門針對大學章程制定實施情況的獎勵和懲罰措施，社會輿論發(fā)揮宣傳、引導、監(jiān)督作用，各利益相關者依據(jù)章程規(guī)定進行維權，高校依據(jù)章程設定責任崗位制度并據(jù)此賞罰分明等。

參考文獻：

[1]馬陸亭. 大學章程地位與要素的國際比較[J].教育研究，2009（6）.

[2]湛中樂，徐靖. 通過章程的現(xiàn)代大學治理[J].法制與社會發(fā)展，2010（3）.

[3]陳立鵬，聶建峰. 高等學校章程制定主體研究[J].中國高教研究，2007（5）.

[4]劉香菊，周光禮. 大學章程的法律透視[J]. 現(xiàn)代教育科學，2004（6）.

[5]鄧傳德，儲著斌. 基于高校章程視域中的政府角色[J]. 現(xiàn)代教育科學，2010（4）.