摘 要：自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)以來，在一定程度上緩解了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”的狀況，但其在運(yùn)行過程中暴露出了一系列問題，限制了新型農(nóng)村合作醫(yī)療所應(yīng)發(fā)揮的作用。因此，對新農(nóng)合基金審計(jì)，可進(jìn)一步規(guī)范新農(nóng)合基金的使用和管理，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村極具有積極作用。本文根據(jù)海南省、儋州市新型農(nóng)村合作醫(yī)療的運(yùn)行情況，提出存在問題及對策。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村合作醫(yī)療 基金審計(jì) 意義 內(nèi)容

引言：

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國一項(xiàng)基本的醫(yī)療保障制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)以來，在一定程度上緩解了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”的狀況，但其在運(yùn)行過程中暴露出了一系列問題，限制了新型農(nóng)村合作醫(yī)療所應(yīng)發(fā)揮的作用。因此，對新農(nóng)合基金審計(jì)，可進(jìn)一步規(guī)范新農(nóng)合基金的使用和管理，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村極具有積極作用。本文根據(jù)海南省、儋州市新型農(nóng)村合作醫(yī)療的運(yùn)行情況，提出存在問題及對策。

一、新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金審計(jì)的意義

新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下稱新農(nóng)合）基金是否安全運(yùn)行，直接影響新農(nóng)合能否健康發(fā)展。因此，對新農(nóng)合基金審計(jì)，可進(jìn)一步規(guī)范新農(nóng)合基金的使用和管理，恐固發(fā)展新農(nóng)合制度，深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，提高農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，維護(hù)農(nóng)民群眾切身利益，讓醫(yī)改成果真正惠及百姓，建設(shè)社會主義新農(nóng)村極具有積極作用。具體來說，對新農(nóng)合基金進(jìn)行審計(jì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：一是可以摸清新農(nóng)合機(jī)構(gòu)設(shè)置，基金籌集、使用與管理情況和農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)現(xiàn)狀；二是可以揭示存在的違法違規(guī)行為，確?；鸬陌踩暾?；三是進(jìn)一步規(guī)范新農(nóng)合作基金的管理和運(yùn)行，反映新農(nóng)合作制度運(yùn)行中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，分析問題產(chǎn)生的原因，從政策層面進(jìn)行研究，提出進(jìn)一步完善新農(nóng)合作制度的對策建議，供相關(guān)部門參考。

二、新農(nóng)合基金審計(jì)的主要內(nèi)容

（一）新農(nóng)合基金籌集情況。新農(nóng)合基金籌集主要包括：中央補(bǔ)助資金申報(bào)情況、中央和地方各級政府補(bǔ)助資金到位情況、農(nóng)民參合人數(shù)及個人繳費(fèi)情況、銀行賬戶開設(shè)和資金存儲情況等。具體而言，主要審查地方政府和定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)申報(bào)報(bào)表，是否有虛報(bào)參合人數(shù)和繳費(fèi)金額以騙取國家補(bǔ)助資金的問題；審查地方各級政府資金到賬情況，是否足額到位和存在滯留挪用問題，尤其是要查清地方各級政府補(bǔ)助資金的來源渠道，是否擠占挪用其他財(cái)政資金和虛假配套問題；審查新農(nóng)合基金銀行開戶許可證、銀行對賬單和存款余額等問題；審查農(nóng)民的實(shí)際參合人數(shù)、個人實(shí)際繳費(fèi)額度以及繳費(fèi)比例和方式，是否存在亂收費(fèi)和亂攤派等問題。

（二）新農(nóng)合基金管理情況。新農(nóng)合基金管理情況主要包括：新農(nóng)合基金內(nèi)控制度執(zhí)行情況，風(fēng)險(xiǎn)基金建立情況，基金保值升值情況?；鹭?cái)政專戶管理情況等。重點(diǎn)審查以下領(lǐng)域：新農(nóng)合基金管理相關(guān)部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否建立了必要的監(jiān)督管理法規(guī)等內(nèi)控制度，各項(xiàng)制度運(yùn)行是否有效，制度執(zhí)行過程中還有哪些不規(guī)范、不合理的規(guī)定；審查上繳方式及財(cái)務(wù)處理情況，風(fēng)險(xiǎn)基金是否建立，上下級賬面記載是否一致；基金結(jié)余、基金運(yùn)行過程中是否保值增值、是否按照規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)，審查從合作醫(yī)療基金中提取的各類基金如門診和住院基金、大病救助基金是否按分配方案提取，比例是否正確。

（三）新農(nóng)合基金支出情況。新農(nóng)合基金如何支付直接影響基金的使用效率和醫(yī)療服務(wù)水平。因此新農(nóng)合基金的支出審計(jì)應(yīng)該重點(diǎn)針對以下幾個領(lǐng)域：醫(yī)療費(fèi)用支付辦法是否有效；報(bào)銷范圍是否符合規(guī)定；支付標(biāo)準(zhǔn)是否公平；支付結(jié)構(gòu)是否合理；醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和醫(yī)療費(fèi)用的控制效果是否達(dá)到要求。在審查中要切實(shí)做到和有關(guān)部門互通有無，尤其要重點(diǎn)審查申請報(bào)銷人員是否為參保對象，報(bào)批審批手續(xù)是否完備，防止人為因素和技術(shù)層次的雙重障礙。

（四） 定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)收費(fèi)情況。主要抽查參合農(nóng)民住院記錄（住院時間、住院檢查治療項(xiàng)目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、所用藥品及收費(fèi)價(jià)格等），看是否存在多計(jì)、重計(jì)住院次數(shù)；是否存在多檢查、濫檢查現(xiàn)象；是否存在過多使用農(nóng)村合作醫(yī)療規(guī)定用藥條目之外的藥品，使得大部份費(fèi)用需要農(nóng)民自理，變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)等。重點(diǎn)對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的檢查項(xiàng)目和藥品價(jià)格進(jìn)行審查，看其是否執(zhí)行物價(jià)部門核定標(biāo)準(zhǔn)，是否存在提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和無依據(jù)亂收費(fèi)等問題。

三、新農(nóng)合運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）基金運(yùn)行基本情況。以海南省新農(nóng)合運(yùn)行為例，2012年，海南省應(yīng)參合農(nóng)民489.8萬人，參合農(nóng)民481萬人，參合率98.2%，參合率較高。全省籌資總額為14.45億元，人均籌資由2011年的238元提高到295元；支出12.18億元，統(tǒng)籌基金使用率為85.71%，籌資及支出額明顯增加。參合農(nóng)民在省三級、省二級、市縣和鄉(xiāng)級醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)的政策補(bǔ)償比分別為60%、65%、75%和90%，比2011年分別提高5個百分點(diǎn)，受益824.4萬人次，補(bǔ)償比平均達(dá)77%以上，住院就醫(yī)的政策補(bǔ)償明顯提高。全省共救治重大疾病患者2264名，累計(jì)補(bǔ)償1996.4萬元。同時共利用9292.21萬元結(jié)余基金進(jìn)行二次報(bào)銷補(bǔ)償，重大疾病保障水平有所提高。

（二）基金使用分布情況。以海南省儋州市的實(shí)際為例，按基金使用類型分布：2012年，住院占80.06%；門診統(tǒng)籌占15.45%；正常分娩2.61%；慢性病1.19%；其他0.7%。按醫(yī)療機(jī)構(gòu)級別使作分布：2012年，省級占21.03%；市級占42.87%；鎮(zhèn)級占33.99%；村級占2.11%。

四、存在的主要問題及原因

（一）籌資機(jī)制不完善，報(bào)銷補(bǔ)償保障水平有待進(jìn)一步提高。新農(nóng)合基金是按照個人、集體和政府三方共同籌資來實(shí)現(xiàn)共濟(jì)的。從農(nóng)民繳費(fèi)角度看，現(xiàn)階段農(nóng)民收入水平還不高，投保能力不強(qiáng)。從集體扶持角度看，自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)逐漸解體，幾乎沒有資金注入。從財(cái)政補(bǔ)貼角度看，現(xiàn)階段財(cái)政用于支持新農(nóng)合的資金有限，而且采取后續(xù)性的補(bǔ)貼方式，只有當(dāng)農(nóng)民繳費(fèi)之后，地方財(cái)政才給予配套資金，地方財(cái)政資金到位之后，中央財(cái)政才給予補(bǔ)貼，從而使一部分低收入農(nóng)民不能享受補(bǔ)貼，財(cái)政有困難的地方不能獲得中央補(bǔ)貼，從而人為地造成群體間、地區(qū)間的醫(yī)療保障水平的差異。雖然海南省人均籌資從2011年238元提高到2012年295元，但相對于較高的物價(jià)水平、較高的醫(yī)療費(fèi)用，還是不能解決農(nóng)民因病致貧返貧的問題。2012年，海南省參合農(nóng)民在省三級、省二級、市縣和鄉(xiāng)級醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)的政策補(bǔ)償比分別為60%、65%、75%和90%，這樣的報(bào)銷制度雖然在一定程度上起到了優(yōu)化醫(yī)療資源配置作用，但對于那些身患重病或特困而在省級就醫(yī)的農(nóng)民來說，報(bào)銷補(bǔ)償比例仍然較低，還未能解決看病難看病貴的問題。加上補(bǔ)償封頂線相對較低，很難幫助農(nóng)民抵御重大疾病風(fēng)險(xiǎn)，而相當(dāng)部分醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目和藥品被列入新農(nóng)合報(bào)銷范圍之外，致使一些患大病農(nóng)民難于支付高昂的醫(yī)療費(fèi)用。而且，新農(nóng)合主要是對住院進(jìn)行補(bǔ)償，受益面窄，對門診和慢性病考慮不夠，不利于疾病的早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療，也不利于新農(nóng)合的持續(xù)發(fā)展。

（二）監(jiān)管機(jī)制尚不夠完善，套取新農(nóng)合基金的現(xiàn)象依然存在。新農(nóng)合運(yùn)行過程中還在一定程度上存在下列行為：一是人為地虛增住院天數(shù)、虛報(bào)門診、住院人次、掛床住院編造虛假病例、虛開病歷、變更疾病名稱增加治療費(fèi)、增加病人用藥、分解處方等手段套取新農(nóng)合醫(yī)療補(bǔ)償款；二是個別醫(yī)生為了個人和單位利益，夸大病情，誘導(dǎo)病人住院或?qū)㈤T診病人當(dāng)作住院病人或延長住院時間，套取新農(nóng)合基金。三是個別參合農(nóng)民出租（借）合作醫(yī)療證，如有的將合作醫(yī)療證轉(zhuǎn)借給未參合的親友使用，或用別人的就診卡看病。

（三）藥品價(jià)格虛高，以藥養(yǎng)醫(yī)現(xiàn)象依然存在。藥品具有特殊屬性，它的終端用戶病人沒有自主選擇權(quán)，只能被動接受醫(yī)生建議，而醫(yī)療機(jī)構(gòu)的大部分藥品價(jià)格比外部的市場價(jià)格普遍高出2倍以上。而藥品價(jià)格也出現(xiàn)“逆調(diào)解”現(xiàn)象，競爭越激烈，藥品定價(jià)越高，其中間環(huán)節(jié)可實(shí)現(xiàn)的回扣就越高，造成藥價(jià)虛高，導(dǎo)致醫(yī)藥費(fèi)用增長過快，農(nóng)民就醫(yī)負(fù)擔(dān)加重。加上醫(yī)療機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足，特別是鎮(zhèn)村一級醫(yī)療機(jī)構(gòu)，主要靠藥品差價(jià)來維持自身發(fā)展，“以藥養(yǎng)醫(yī)”的現(xiàn)實(shí)普遍存在，影響了醫(yī)療事業(yè)的健康發(fā)展，從而影響了農(nóng)民參保的積極性。造成上述原因主要現(xiàn)行藥品定價(jià)機(jī)制和流通體制不完善，財(cái)政投入不足和對醫(yī)療機(jī)構(gòu)行為監(jiān)管不到位。

（四）基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施較差，人才匱乏，難以適應(yīng)新農(nóng)合發(fā)展。據(jù)調(diào)查，海南省基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施與農(nóng)民的健康需求相差很大，各市縣的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)普遍存在醫(yī)生醫(yī)術(shù)水平低、醫(yī)療設(shè)備陳舊、住院辦公條件落后、尤其是鎮(zhèn)村兩級衛(wèi)生院較為凸出，缺少基本的診療設(shè)備如B超機(jī)、心電圖機(jī)、X光機(jī)等設(shè)備。鎮(zhèn)村醫(yī)務(wù)人員進(jìn)修學(xué)習(xí)機(jī)會較少，加上醫(yī)務(wù)人員收入主要靠藥品加價(jià)，待遇較低，留不住人才，又得不到優(yōu)秀醫(yī)務(wù)人才的補(bǔ)充，這樣的現(xiàn)狀難于解決看病難看病貴問題，致使很多農(nóng)民把小病拖成大病，影響的新農(nóng)合的發(fā)展。

五、改進(jìn)對策

（一）完善籌資機(jī)制，提高報(bào)銷補(bǔ)償保障水平。根據(jù)財(cái)力狀況和農(nóng)民收入增長情況及承受能力，建立農(nóng)民、集體、財(cái)政、社會捐助等多方的籌資比例，逐步形成一個長效籌資機(jī)制。財(cái)政資金介入方式，不論農(nóng)民繳費(fèi)與否，地方財(cái)政資金到位與否，財(cái)政都應(yīng)主動首位進(jìn)行介入注資，這樣做一是有利于提高農(nóng)民參合的積極性，二是能使新農(nóng)合基金有一個穩(wěn)定的資金來源。在分析總結(jié)新農(nóng)合基金運(yùn)行情況的基礎(chǔ)上，認(rèn)真測算，科學(xué)調(diào)整每個年度農(nóng)民醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷補(bǔ)償方案，逐步提高新農(nóng)合補(bǔ)償水平。擴(kuò)大慢性病種的補(bǔ)償范圍，將慢性病種大額醫(yī)藥費(fèi)用納入統(tǒng)籌基金進(jìn)行補(bǔ)償。合理調(diào)低住院補(bǔ)償起付線，適當(dāng)提高封頂線，疑難雜癥按規(guī)定轉(zhuǎn)外就醫(yī)的，適當(dāng)提高補(bǔ)償比例，進(jìn)一步緩解特困農(nóng)民、患大病農(nóng)民的醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)。另外，基金結(jié)余較多的，可以按有關(guān)要求，開展第二次補(bǔ)償或健康體檢工作，使農(nóng)民充分受益。率先試點(diǎn)先看病后付費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，讓更多的農(nóng)民得到實(shí)惠，使新農(nóng)合對廣大農(nóng)民更有吸引力，切實(shí)減輕農(nóng)民的疾病負(fù)擔(dān)，徹底扭轉(zhuǎn)“因病致貧、因病返貧”狀況。

（二）強(qiáng)化基金監(jiān)管，確保基金平穩(wěn)運(yùn)行。一是建立巡查、突擊巡查和基金審核常態(tài)工作機(jī)制。新農(nóng)合監(jiān)督委員會要以日常審核和定期巡查相結(jié)合，并加強(qiáng)對定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)定期抽查，發(fā)現(xiàn)醫(yī)療費(fèi)用異常情況要隨時進(jìn)行督查，以防范和化解新農(nóng)合基金風(fēng)險(xiǎn)。二是繼續(xù)加強(qiáng)對新農(nóng)合基金的監(jiān)督檢查，將新農(nóng)合基金列入每年的審計(jì)計(jì)劃，定期予以專項(xiàng)審計(jì)并公開審計(jì)結(jié)果。三是進(jìn)一步完善監(jiān)督舉報(bào)制度，建立信訪內(nèi)容核查、反饋機(jī)制，形成以新農(nóng)合監(jiān)督委員會監(jiān)管為主，內(nèi)部監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及社會監(jiān)督有機(jī)配合的新型農(nóng)村合作醫(yī)療監(jiān)管體系。四是加大對違反各項(xiàng)基金政策行為的查處力度，對騙取、套取基金行為要依法依規(guī)嚴(yán)歷查處，違規(guī)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)要取消定點(diǎn)資格，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人要追究責(zé)任，重大案件要予以通報(bào)。五是衛(wèi)生行政部門要實(shí)行定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)考核制度，定期開展醫(yī)藥費(fèi)用分析評估，并與定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，對參合人員檢查、用藥、醫(yī)藥費(fèi)用等情況實(shí)時監(jiān)控，以防范和化解新農(nóng)合基金風(fēng)險(xiǎn)。

（三）規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)行為，嚴(yán)格控制醫(yī)藥費(fèi)用不合理增長。由于醫(yī)療服務(wù)信息的不對等，決定著醫(yī)療消費(fèi)的被動性，患者的醫(yī)療消費(fèi)支配權(quán)大多被醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)務(wù)人員所代替。合理控制醫(yī)藥費(fèi)用，關(guān)建在于：一是進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療支付制度改革。在門診費(fèi)用控制方面，在開展門診統(tǒng)籌的同時推行門診總額付費(fèi)制度。原則上門診統(tǒng)籌基金支付范圍僅限于鎮(zhèn)、村兩級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。在住院費(fèi)用控制方面，積極推進(jìn)按病種付費(fèi)方式。對于未納入按病種付費(fèi)范圍的病種，探索按項(xiàng)目付費(fèi)與按床日付費(fèi)相結(jié)合的混合支付方式，并在混合支付方式的基礎(chǔ)上，探索建立住院費(fèi)用總額控制。二是推進(jìn)公立醫(yī)院改革，不斷擴(kuò)充基本藥物目錄，幫助患者節(jié)省醫(yī)藥費(fèi)。放開社會辦醫(yī)，形成與公立醫(yī)院競爭格局，促進(jìn)公立醫(yī)院提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)水平，降低醫(yī)療費(fèi)用。三是加強(qiáng)醫(yī)務(wù)人員醫(yī)德醫(yī)風(fēng)和法制觀念教育，正確處理社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，提高醫(yī)療技術(shù)服務(wù)水平和服務(wù)水平，為參合農(nóng)民提供質(zhì)量優(yōu)良、價(jià)格合理的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)自身健康發(fā)展。四是規(guī)范診療行為。定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行診療護(hù)理規(guī)范、常規(guī)和出入院標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格遵循用藥規(guī)定，合理檢查，合理用藥，村絕亂檢查、大處方行為。在保證患者救治需要的前提下，臨床用藥應(yīng)從一線藥物選用。五推行藥品集中采購或跟標(biāo)采購，保證藥品質(zhì)量，降低藥品價(jià)格，確保農(nóng)民受益。六是發(fā)揮社會和輿論監(jiān)督對醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)行為的約束作用，推行醫(yī)藥費(fèi)用查詢制，建立醫(yī)藥費(fèi)用監(jiān)測和信息發(fā)布制度。

（四）改善基層衛(wèi)生服務(wù)條件，提高服務(wù)質(zhì)量。加大醫(yī)療投入，是解決看病難、看病貴問題的基礎(chǔ)。大力推進(jìn)市、鎮(zhèn)、村三級農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，把農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)納入國民經(jīng)注和社會發(fā)展規(guī)劃，使其與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。努力在每個鎮(zhèn)辦好一個公立醫(yī)院，解決醫(yī)用辦公用房不足，購入X光機(jī)、B超機(jī)、心電圖、生化分析儀等醫(yī)療設(shè)備。鼓勵市、鎮(zhèn)、村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)間縱向合作，使市級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的技術(shù)服務(wù)向鎮(zhèn)延伸，鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的技術(shù)服務(wù)向村延伸，讓農(nóng)民不出鎮(zhèn)、村就能享受到較好的醫(yī)療服務(wù)。加強(qiáng)基層衛(wèi)生人員的培訓(xùn)，多方面提高農(nóng)村衛(wèi)生人員素質(zhì)，同時加強(qiáng)對醫(yī)療技術(shù)人才的引進(jìn)力度，在此基礎(chǔ)上，解決基層醫(yī)療人才隊(duì)伍的待遇問題，把醫(yī)務(wù)人員的工資納入財(cái)政預(yù)算，使他們沒有后顧之優(yōu)，安心留在基層。

（五）積極探索發(fā)展農(nóng)村商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)不僅能夠從根本上解決大病的醫(yī)療補(bǔ)償問題，還能夠?yàn)橄鄬捲５霓r(nóng)民提供高層次健康保障需求，彌補(bǔ)合作醫(yī)療僅僅能提供基本醫(yī)療服務(wù)的缺陷。農(nóng)民通過向保險(xiǎn)公司投保，可將大病費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司，避免承擔(dān)高額的醫(yī)療費(fèi)用。根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合保險(xiǎn)公司的穩(wěn)健經(jīng)營原則和農(nóng)民的客觀支付能力，可以有選擇地開發(fā)一些發(fā)生頻率高、危險(xiǎn)大、醫(yī)療費(fèi)用支出較大的項(xiàng)目，待隨著農(nóng)民收入水平提高和保險(xiǎn)意識增加后，逐步提高商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)在農(nóng)村的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：儋州市審計(jì)局 海南儋州市 571700）