一、烏坎事件始末及行政法啟示

（一）烏坎事件脈絡梳理

烏坎事件①是一起因不當征地而引起的群體性事件。當?shù)卣慕巧e位是導致這一事件發(fā)生的重要原因之一。當征收烏坎村土地時，政府為了自身利益，不惜違法征收村民的土地，過度干涉村民的出賣土地事宜。而后因村干部侵吞征地款導致村民數(shù)次上訪，但政府有關部門對此卻置之不理，進而擴大了烏坎村本可以通過正當途徑解決的矛盾。反事件的發(fā)生過程，我們會清晰的看到烏坎事件絕不是起先當?shù)卣ㄐ缘呐c境外勢力的勾結所致，而是烏坎村村民的正當利益訴求被壓制后的惡果?！盀蹩彩录陌l(fā)生有其偶然性，也有必然性，這是經濟社會發(fā)展過程中，長期忽視經濟社會發(fā)展中發(fā)生的矛盾積累的結果，是我們工作一手硬一手軟的必然結果。”②改革進入到深水區(qū)，各種矛盾凸顯出來，而處于轉型期的地方政府對于這些矛盾不僅不加以重視以合理的方式解決，反而某些地方政府采取了激化矛盾的行政執(zhí)法手段?！暗胤秸墓ぷ鞣较蚝吞幚矸绞绞聦嵣蠜]能順應民意的合理訴求，以致矛盾嚴重激化?！雹勖鎸蹩泊宕迕窈侠淼睦嬖V求，當?shù)卣疀]有采取疏導的解決辦法，而是采取各種“堵”“壓”等方式來應付烏坎村村民。在烏坎村村支書的操作下，上千畝土地被違法販賣，村民的征地補償卻遲遲沒有到手，即使到手的征地補償款也是相對少得多，大量征地款被幾個村干部和政府官員私分。十幾名村干部蓋起來被烏坎村村民稱之為“別墅”的二層小樓。如此明顯的農民利益受損事實，引不起當?shù)卣闹匾?。這不得不令村民聯(lián)想到烏坎村“兩委”干部與當?shù)啬承┱賳T之間存在沆瀣一氣的勾當，村民采取了非理性的對抗手段也在情理之中。

隨著改革的不斷深化，政府慣用的維穩(wěn)思維思路應該適時而變。三十多年前的改革開放在政治體制改革方面就是要打破原有的權力結構，創(chuàng)造一種新型的適合中國發(fā)展的權力結構，這種權力結構的轉變不是一蹴而就的，相反它應該是漸進的，緩慢的，柔和的。原來在傳統(tǒng)的高度集權的體制下，政企合一，政經合一，政府扮演的角色是家長，政府的權力涉及到政治、經濟和社會生活的各個方面，政府具有生產決定權、人事任免權、物資調撥權、資金分配權等。這些權力體現(xiàn)了政府對生產和流通進行不正當干涉的特征，同時也體現(xiàn)了政府職能的錯位和過度管理的特征。改革目的就是要打破這種政企不分，政經合一的狀況，復原政府本來應承擔的公共秩序維持者和公共產品供給者的身份。這也是市場經濟的必然要求。政府退出市場領域，讓企業(yè)成為市場主體，真正發(fā)揮企業(yè)的效用，加強企業(yè)等社會主體的自我管理能力。政府在市場失靈的時候，發(fā)揮其宏觀調控的作用，維持經濟活動的秩序，政府對經濟活動的職能主要就是實行監(jiān)督，政府應該向有限政府或服務政府的方向轉變。如此，我們改革的方向才符合現(xiàn)代化或“現(xiàn)代性”的要求。

在烏坎事件中，政府某些官員還是沒有轉變觀念，官本位思想濃厚，將黨為人民服務的宗旨拋之腦后。當?shù)卣€是完全沒有擺脫計劃經濟時期全能政府思維的束縛。任何事物的發(fā)展都會經歷不同的發(fā)展階段，社會轉型這個命題也不例外。社會轉型分為三個階段，分別為發(fā)生階段、替代階段和完成階段。④發(fā)生階段處于通常所稱的“增量改革”階段，當新的社會結構累積到一定程度，必然會與舊的整體社會結構發(fā)生碰撞，新的社會結構取代舊的社會結構，社會轉型即進入替代階段，大量針對存量的改革都是這一階段完成的。這一階段的改革是最關鍵的，最艱難的，因為存量改革是針對原有社會結構的改革，必然觸及利益既得者，招致反對和遭遇阻力是正常的，難以避免的。經過三十多年的改革開放，中國社會轉型期也走向縱深，改革的難度也大，見效也慢，進入替代階段。中國社會轉型初期，各種利益可以做大，不會牽扯到利益集團的利益分割，廣大百姓享受的是增量利益，當社會轉型不斷推進時，增量不能夠滿足廣大人民的需要時，分割利益集團的利益是理所當然。此時，利益集團中既得利益者的直接或變相反抗便成為改革最大的藩籬。社會矛盾必然加劇，政府治理面臨巨大挑戰(zhàn)。烏坎事件與其說是對村民自治制度的戲謔，不如說是對政府執(zhí)政理念、行政法治的挑戰(zhàn)。

烏坎事件從小托大到層層升級，以致后來的警民沖突，每一個細節(jié)都透露著當?shù)卣诮鉀Q這一事件中的捉襟見肘。這充分反映了現(xiàn)有行政法對政府職能發(fā)揮的部分失效，破解現(xiàn)有行政法在回應現(xiàn)實問題上尷尬的密鑰，引入新的理念，轉變政府職能，簡政放權，不可謂是一個新的路徑探索。

（二）行政法視角下的啟示

烏坎事件的發(fā)生是由于烏坎村“兩委”的違法賣地引發(fā)的。對于此事件的發(fā)生我們至少從兩個節(jié)點上可以消弭這場沖突。

第一，村民自治制度。我國《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”⑤根據(jù)本條規(guī)定，烏坎村村民在村民委員會成員選舉時，便可行使村民的選舉權利，將不能為村民謀利益或侵吞村民利益的村委會成員排除出村委會。同時，烏坎村村民對侵犯本村或村民利益的村委會成員可罷免。但是這種制度設計在烏坎村甚至中國大部分村莊起不到制度設計的原有作用。在地方村落中，由于民主意識淡薄，宗族勢力影響，導致村委會成員不是由村民真正的選舉出來的村干部，而是某些宗族代表或者通過賄選等不正當手段選出的村干部，村民選舉成為了裝飾丑惡行徑的門簾，成為了一種形式。那么即便這樣，我們并不是對此束手無策，制度設計原本就是邏輯的周密安排，不會因第一道防線的潰敗，導致全線崩潰。所以便出現(xiàn)了又一個阻止烏坎事件惡性發(fā)展的節(jié)點，即第二點：政府的監(jiān)督。烏坎村村民因村支書的違法賣地及侵吞征地補償款的行為進行了數(shù)十次的上訪，當?shù)卣畢s敷衍了事。沒有及時化解烏坎村“兩委”和村民之間的矛盾，沒有對違法的相關村干部進行審查、監(jiān)督、處理。對于烏坎村村民來說，這是理性維權的第二道防線的失效。

村民自治制度的設計可謂是基層民主制度的偉大創(chuàng)新，但是為這一制度保駕護航的行政法卻面對現(xiàn)實時表現(xiàn)的如此乏力。解決好政府與村民委員會的關系，應該是行政法的題中之義。在烏坎事件中，暫且拋開事件過程中存在的違法行政行為不論。從立法角度看，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項?！雹薜诂F(xiàn)實中基層政府是村民委員會的指導機關的定位演變?yōu)轭I導機關。這樣就給某些政府官員尋租的機會，給予了其干預村民自治范圍內事項的虛假的理由?；鶎诱孕姓笇У拿x干涉村民自治。這種政府主導下的村民自治脫離不了行政權力的魔域。這不得不讓我們對于政府主導的自治產生質疑，當然這種自治并不是無用的。在現(xiàn)實的情勢下，怎樣讓農民成為改革棋局中強有力的博弈力量，通過張揚農村的權力來推進政策執(zhí)行和改善鄉(xiāng)村治理，不失為成為解決當下鄉(xiāng)村自治失效的一劑良方。

自治的方式有兩種：一是自上而下的精英主導自治；二是自下而上的平民自治。改革開放三十多年前，我國實行的是計劃經濟。政府是生產資料的所有者，政企合一、政企不分，政社不分。改革打破了這種政治經體制，政府轉變身份，成為了公共產品的供給者和公共秩序的維護者。這種轉變是一個過程，處于轉型期。公民自下而上的自治脫胎于自由至上的市場經濟時期，我國逐步建立了市場經濟制度，計劃經濟慢慢退出歷史舞臺。在中國社會轉型期建立的自上而下的精英主導式自治還是有其合理性的。但是隨著改革的不斷深入，行政執(zhí)法面臨更加復雜的情況，行政權膨脹不時侵入自治的領域，導致自治制度的失效，動搖了政府的權威。此時，考慮將自下而上的公民自治理念引入行政法研究領域，對于傳統(tǒng)行政法破解回應現(xiàn)實乏力的困境不啻為一種可行路徑探索。

二、中國語境下的村民自治

（一）村民自治的存在的問題分析

1、基層政府職能錯位，干預村民自治。在中國大多數(shù)村莊中，我們不難發(fā)現(xiàn)基層政府干預村民自治的印記。政府處理自身與社會關系時，沒有擺正自己的位子，做了很多不該有其做的事情。在村民自治中政府干預鄉(xiāng)村自治表現(xiàn)在一下幾個方面：第一，干預村“兩委”選舉。許多地方政府在村民選舉村委會前就指定候選人，千方百計讓政府指定的人選當選，對于非政府內定人選往往采取不予承認的態(tài)度。第二，干涉經濟事項。對于農村經濟的發(fā)展地方政府往往以行政指導的方式涉足農村農作物的種植類別，干預農村自主經營事項。

對于政府職能錯位的認識，我們要結合我國改革開放這個大背景。政府是影響社會轉型進程的因素?，F(xiàn)代社會離不開政府的作用，盡管西方社會對國家和政府并沒有多少好感，要求政府盡可能少的干預人們的生活，強調“小政府，大社會”，但是他們仍然認為政府是必要的惡。政府在現(xiàn)代社會扮演著重要的角色，從提供法律制度等規(guī)則體系，維護社會公平正義，到調節(jié)社會矛盾和適時干預社會生活。而在社會轉型期，政府的力量尤為重要。市場也是影響社會轉型進程的重要因素。市場被現(xiàn)代人認為是一種生產和資源配置的方式，也是促進社會轉型的因素之一。從“后發(fā)外源型”國家現(xiàn)代轉型來看，轉型順利的通常是市場發(fā)育比較成熟的國家。因此，在中國社會轉型期，明確政府與市場的關系，讓其各司其職。政府的歸政府，市場的歸市場，兩者共同發(fā)生作用，而不是錯位。政府不應該管了該市場發(fā)揮作用的地方。在村民自治中，政府也應該明確自己的職能，村民自治組織能夠解決的事情，政府就退出。政府的作用在于監(jiān)督，而不是替人家做主。

2、體制內參與發(fā)育不良。越是與群眾利益緊密相關的事務，群眾參與熱情越高。在自治組織選舉中，城鄉(xiāng)居民的參與程度差別很大，農村較高，城市較低。這主要是因為選舉的利益基礎不同。村民委員會選舉往往是村民爭奪利益的表現(xiàn)，因為村民委員會組織在農村利益格局中占有重要的一席，誰成為了村委會的掌門人誰就有機會享有一些特權，如具體的資源管理權力。居委會選舉與居民的直接現(xiàn)實利益不密切，許多居民并不關心，選民態(tài)度冷漠。這充分反映了轉型期中國村民自治的困境。村民自治制度初衷是放權給村民。然而有了權力，村民卻不積極行使。原因不外乎缺乏動力機制。早在改革開放前，村民習慣了上級的任務分派。然而政府主導下的村民自治缺乏群眾參與的動力，不是自發(fā)性參與。

（二）政府與村民自治的關系

政府與村民自治的關系界分是否明確關系到村民自治制度能否得以順利實施。政府與村民自治的關系越發(fā)明朗，越有利于鄉(xiāng)村自治。在整個社會變遷的大背景下，行政權力不斷擴張，行政國家漸次形成。政府有了更多的理由加強社會管理的力度，行政權力不斷地侵蝕公民的私人空間。與此同時，社會內生性力量不斷增長，具體到村莊就是村莊內部的自主性因素增多，村民參與村莊自治的愿望強烈。在村莊各種力量的角逐中，村民自主性力量不斷增強，自治能力也隨之提高。政府包辦村務的事情越來越受到村民的強烈抵制。

政府加強對村莊的控制與村民自治要求強烈成為了當下農村政治生態(tài)中的矛盾體。事實上，這兩者之間并不存在根本性的矛盾，政府的管理是為了形成有利于村民的村莊秩序，而村民的自我管理也是為了村莊秩序的形成，兩者的根本出發(fā)點和落腳點是同一的。因此，在村莊場域內的政治格局中，政府與作為自治主體的村民按照法律規(guī)定各司其職，村莊良好的村風村貌便可形成。村民自己能夠處理的事情，政府不必插手干預，做好秩序的維護者即可。政府要明確自身的職能定位，其在村務治理上唯一能夠做的就是指導，服務。當然村民也要清楚法律賦予村民自治的重要意義，擺脫過去的依賴性心理，自己能夠解決的事情不要等、靠、要。

在村民自治制度的運行中，政府應轉變觀念，轉變職能，放松規(guī)制，將本屬于村民的自治權交還給村民，從村干部任命，村經濟發(fā)展等相關事項中退出。村民也要在村事務的管理中不斷培養(yǎng)自己的能力，真正成為有能力有水平的自治主體。

三、烏坎事件的樣本意義解構

（一）變異的村民自治

“村民自治不可避免地面臨著政府加大資源控制權與村民自治權之間的矛盾?！雹弋斦眯姓嗲址复迕駲嘁鏁r，行政法應該具有規(guī)制的作用?！靶姓ǖ膶W科旨趣，在于檢討行政應如何受到法的拘束，以確保人民的基本權利?！雹嘣诂F(xiàn)實生活中，行政法卻很難消解兩者之間的矛盾。在烏坎事件中，這種矛盾顯得格外突出。表面上，烏坎村村民對抗的目標是村“兩委”的干部，實質上是村“兩委”背后的行政力量。村“兩委”干部如果沒有當?shù)卣膿窝嘈潘麄儧]有那么大的膽量侵吞數(shù)額如此巨大的征地補償款。在我國大部分農村，村民委員會是沒有淪落為基層政權組織的一個下級機關，完全違背了當初自治制度設計的初衷，扭曲了自治的本質，發(fā)生了本質上的變異。

“與西方不同，中國有著長期專制官僚統(tǒng)治的傳統(tǒng)。2 0 世紀以來，隨著現(xiàn)代民族-國家的建構，國家行政權力愈來愈深地滲透到鄉(xiāng)村社會，最為極端的是政社合一的人民公社體制?！雹嵝姓α肯蜞l(xiāng)村自治領域的滲透，逐漸侵蝕著鄉(xiāng)村自治的主體——村民，使其邊緣化，甚至成為了他治的對象。當自治權讓位于行政權時，鄉(xiāng)村自治的內容也就沒有了當初設計的“自我管理，自我教育，自我服務”的價值目標了。村民自治“其價值理念就在于自治，它充分體現(xiàn)了人民當家作主的理念，強烈表現(xiàn)了農民建設社會主義現(xiàn)代化農村的意愿。”⑩從烏坎事件中，我們不難發(fā)現(xiàn)中國語境下村民自治的變異。

（二）村落傳統(tǒng)秩序演變的最終落腳點：公民自治

作為中國傳統(tǒng)文明載體的鄉(xiāng)村，目前遇到的最致命的危機，是被認為在世界歷史發(fā)展必然趨勢的城市化浪潮中，失去了存在的時代理由。起始于晚晴的現(xiàn)代化摧毀了鄉(xiāng)村原有的秩序與權威，當時的中國之于現(xiàn)代化接受是對西方壓力的一個被動的回應?！皬膰遗c社會的關系看，權威和秩序有兩種類型：一是社會內在力量形成的內生性權威和依靠這一權威力量整合社會形成的自然性秩序；一是由外部的國家力量加之于社會的規(guī)定性權威及依靠這一權威力量整合社會所形成的建構性秩序?！本唧w到中國村莊的權威來源與秩序形成而言，中國不存在單一性的權威來源與秩序形成。中國國家與社會分立不明顯，往往是二者同體，混合性特征明顯。在中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會中，由于以家戶為基礎，鄉(xiāng)村權威來源于家族權威，國家力量進入鄉(xiāng)村的痕跡不甚明顯，鄉(xiāng)村秩序的形成還是有賴于鄉(xiāng)村自身力量的促成。但是隨著經濟的發(fā)展，行政權力不斷擴張，伸向的領域也不斷擴大，鄉(xiāng)村社會的管理必然受到國家行政力量干預。此時的國家行政力量雖然給予鄉(xiāng)村社會一定的關注，并將鄉(xiāng)村秩序納入整個社會秩序的管理系之中，但總體上國家行政權力還是外在于鄉(xiāng)村社會。當然鄉(xiāng)村權威力量形成的秩序還是要得到國家承認。事實上，古代鄉(xiāng)村社會秩序是在包括政權、族權、神權和父權等混合權威下形成的，是一種建構性秩序的總體格局下的自然性秩序。清末，西方列強的堅船利炮打開了中國的國門，中國被迫開啟了現(xiàn)代化的征程。這一恢弘曲折的過程中鑲嵌著多個領域的秩序變遷。中國鄉(xiāng)村權威和秩序發(fā)生了結構性的變革，國家力量侵染著鄉(xiāng)村的每一個角落，國家權威日益強大。建構性權威的力量突起，鄉(xiāng)村內生性權威力量弱化，致使國家力量進入鄉(xiāng)村社會有了正當性理由。民國時期，國家在鄉(xiāng)村開始設行政機構，派駐官員，保甲制度也更多地體現(xiàn)著國家意志。此時國家政權力量正式進入鄉(xiāng)村社會的治理格局中，新的治理格局在此背景下逐漸形成，國家力量成為了鄉(xiāng)村社會秩序形成的權威力量。從表面上看，鄉(xiāng)村社會破碎化狀態(tài)被國家外力粘合在一起了，實質上此時鄉(xiāng)村社會蘊藏著更加嚴重的離散化傾向，因為民國時期的國家對于鄉(xiāng)村社會，更多的是掠奪性整合。行政權力的擴張性導致鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的腐敗，主要由村民承受，以致到了村民難以承受的邊緣，最后只能導致底層革命的爆發(fā)，鄉(xiāng)村權威與秩序發(fā)生了根本性變革，村民原子化傾向加重。

新中國建立后，在新型國家外力的動員與整合下鄉(xiāng)村社會破碎化狀態(tài)被連接在一起。村民們組織化程度加強，逐漸擺脫原子化狀態(tài)。雖然此時依靠國家外力建構的權威具有濃厚的草根性基礎，有利于建構安定的秩序，但是畢竟由外力支配的權威會抑制社會的自主性和創(chuàng)造力。也就是因為這些原因，人民公社體制退出了歷史舞臺。鄉(xiāng)村治理處于關鍵的十字路口，繼續(xù)由國家外力主導鄉(xiāng)村治理格局，還是由鄉(xiāng)村內生性自治力量成為鄉(xiāng)村治理的主角？毋庸置疑，“公民”應該走向鄉(xiāng)村治理格局的舞臺，成為鄉(xiāng)村政治參與主體。國家選擇村民自治制度的重要目的是試圖增強鄉(xiāng)村權威與秩序的自治性，使其具有廣泛的社會基礎。當然，除了在自發(fā)性形成村民自治的地方外，其他地方的村民自治都是由國家主導完成的，以致出現(xiàn)了變異的村民自治。很顯然，中國改革中的農村正在發(fā)生里程碑式的變革，鄉(xiāng)村權威與秩序在構造中，鄉(xiāng)村治理的邏輯起點具有了多種可能性。為了形成內生性的自然而然的秩序，我們必須將鄉(xiāng)村治理的邏輯起點落在公民自治上。從行政法的角度來說，這一邏輯起點的選擇要求行政法提供切實可行的制度運行的規(guī)則和保障機制。

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注釋：

①烏坎村村委會非法將村集體土地拍賣，引發(fā)了烏坎村村民在事件發(fā)生前兩年內數(shù)十次的上訪，烏坎村村民希望通過上訪來維護自身的正當利益訴求，但是當?shù)卣脼蹩泊宕迕竦脑V求于不顧，最終導致了村民與當?shù)卣g的激烈沖突。從政府大樓前示威到與警方發(fā)生沖突，事件愈演愈烈。當?shù)卣皱e誤的將此次事件定性為：烏坎事件與在境外的某些機構、勢力和媒體與烏坎村事件有一定關系。把問題炒得沸沸揚揚，無限放大。另由于村民薛錦波等五人被刑事拘留，其中薛錦波在被關押了三天后死亡，官方驗尸結果與薛之家人探視后認定的情況大相徑庭，這些事情激起了村民情緒而把事件激化，亦因此烏坎事件得到國際媒體的關注。隨后政府先派代表進村內與村民代表臨時理事會談判，成為事件和平發(fā)展的轉機，同時由中共廣東省委副書記朱小丹牽頭成立工作組處理，承認民選之“烏坎代表臨時理事會”地位，對村民過激行為不追究，并稱釋放被拘留村民與盡快再對薛錦波進行驗尸確定死因。之后，烏坎村進行了新的村委會選舉，根據(jù)村民自己的意愿選出了自己的自治組織。至此，烏坎事件得以平息。

②汪洋：烏坎事件是工作“一手硬一手軟”必然結果[EB/OL].鳳凰網(wǎng)，2011- 12- 20.

③姜勝洪：《廣東“烏坎事件”深層次分析與對策研究》，載《社科縱橫》2012年第5期。

④張樹義：《變革與重構——改革背景下的中國行政法理念》，中國政法大學出版社，第94-95頁。

⑤參見徐家林：《社會轉型論--兼論中國近現(xiàn)代社會轉型》，上海人民出版社，第134頁

⑥引自《中華人民共和國村民委員會組織法》。

⑦引自《中華人民共和國村民委員會組織法》。

⑧任中平：《當前村民自治面臨的困境、歸因與出路----后稅費時代四川省部分農村村民自治狀況的調查報告》，《軟科學》2007年12月，第106頁

⑨翁岳生編：《行政法》（上），中國法制出版社2002年版，第10頁。

⑩任中平：《當前村民自治面臨的困境、歸因與出路----后稅費時代四川省部分農村村民自治狀況的調查報告》，《軟科學》，2007年12月，第33頁

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