2014年10月，劉儀舜從抽屜里拿出已經(jīng)泛黃的“國有資產(chǎn)法”（下稱“國資法”）草案底稿，感慨良多。這部起草10年有余卻沒有出臺的法律，是不少國企改革人士心中的痛。

國資法是1993年第八屆全國人大常委會確定的立法項目，由全國人大財經(jīng)委主持。彼時，李灝是全國人大財經(jīng)委主抓立法工作的副主任委員，劉儀舜是國資法起草工作小組組長。

十年磨一法。2003年4月，國務(wù)院國資委成立，但國資法幾度沉浮，依舊沒有出臺。是年9月，劉儀舜去職，他主持10年的國資法起草工作也暫告中止。

但為國有資產(chǎn)立法的重要性并未被立法機關(guān)忽視，第十屆全國人大常委會再次將國資法列入5年立法規(guī)劃。2004年，起草小組重啟，時任全國人大財經(jīng)委副主任委員石廣生任起草小組組長，劉儀舜任顧問成員。

又經(jīng)過5年，2008年10月，國資法更名為《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，在第十一屆全國人大常委會第五次會議獲得通過。加了兩個字的國資法，僅適用于部分國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?！罢嬲陚涞膰匈Y產(chǎn)監(jiān)督管理體制有待于將來的國有資產(chǎn)法的出臺。”國資委首任主任李榮融說。

這部旨在守護龐大國有資產(chǎn)安全的根本大法，一直在坎坷中沉默。劉儀舜退休10年來，仍一直在研究，“我覺得我的使命沒有完”。

命運多舛

與市場經(jīng)濟體制改革相應(yīng)，第八屆全國人大加強立法引導(dǎo)，將經(jīng)濟立法作為第一要務(wù)，制定了五年立法規(guī)劃，國資法是其中一個重點。

當時，劉儀舜在機械工業(yè)部政策研究室工作，時任機械工業(yè)部部長周建南力薦劉儀舜參與起草國資法。

“起草國資法的目的是為了提高國有資產(chǎn)運營的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)的流失，通過立法以期將經(jīng)營性、資源性、行政事業(yè)性三類國有資產(chǎn)全都管起來，建立科學合理的管理體制和制度，用法律加以規(guī)范。”劉儀舜說，在那個年代，更深遠的意義在于讓國有企業(yè)與市場經(jīng)濟相兼容，讓社會主義制度與市場經(jīng)濟相兼容，確保中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的完善和建立，因而全國人大高度重視。

國資法初稿起草了3年。起草的國資法草案共9章76條，除總則和附則外，對國有資產(chǎn)的管理機構(gòu)、國有資產(chǎn)界定和評估、經(jīng)營、收益、處分、監(jiān)督和法律責任分章作出了規(guī)定。

經(jīng)過國內(nèi)外深入調(diào)研，在征求和協(xié)調(diào)各方面意見基礎(chǔ)上九易起稿，形成征求意見稿，根據(jù)立法程序規(guī)定在1995年7月發(fā)往中央有關(guān)部委、地方人大、地方政府、研究機構(gòu)、大企業(yè)集團共91個單位征求意見，獲得了普遍的支持。征集來787條意見，經(jīng)分析研究采納了386條，形成正式草案上報全國人大常委會，并經(jīng)全國人大常委會黨組討論通過。1996年7月上報中央。

按慣例，這樣重大的法律草案要先報中央后，由全國人大常委會審議。在中央原計劃開會討論日期之前，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)再次征求相關(guān)部委意見。

劉儀舜介紹，參加會議的各部門此前多表態(tài)贊成，但到此時卻起變化。經(jīng)貿(mào)委認為國企一直是由經(jīng)貿(mào)委管理的，國資管理機構(gòu)應(yīng)該由經(jīng)貿(mào)委來擔當；體改委則認為他們在改革方面做了很多工作，且體改委要撤銷，也沒有更多的任務(wù)了，國資管理機構(gòu)就讓體改委充當。

“每個部門都不想放權(quán)，仍然站在部門利益立場上維護傳統(tǒng)體制，反對政資分開?！眲x舜說。

鑒于不同意見，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)決定再協(xié)調(diào)一下。但此后就沒了下文。

1997年3月八屆全國人大四次會議閉幕后，李灝、時任機械工業(yè)部副部長陸燕蓀等人就國資法起草情況向時任副總理朱镕基報告，朱镕基對國有資產(chǎn)管理機構(gòu)設(shè)在哪一級和授權(quán)經(jīng)營的組織形式提出了意見，肯定了國資法出臺的必要性，同意按法律程序辦。

起草組據(jù)此又對草案進行了補充修改，于1997年7月再次上報全國人大常委會。但是，草案雖經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次協(xié)調(diào)，仍有不同意見，中央始終未能開會審議。“至于后來，整整7年時間，年年說要出臺，總也出不了臺?！眲x舜對記者說。

2003年九屆全國人大屆滿前，全國人大財經(jīng)委就國資法再次審議，又一次全體舉手通過。通過后，劉儀舜和一位領(lǐng)導(dǎo)建議，“國資法起草了10年，經(jīng)歷兩屆委員會，眼看這屆要結(jié)束了，草案已經(jīng)過全體委員通過，是否盡快報常委會，即使仍不得出臺，財經(jīng)委也盡到責任了?！边@位領(lǐng)導(dǎo)說：“我十分重視國資法，但我實在無法上報，個中原因我無法跟你講清楚?！?/p>

定位之爭

國資法起草過程中，一個關(guān)鍵的爭論點是國資管理機構(gòu)即日后國資委的定位，誰當國有資產(chǎn)的出資人，出資人與監(jiān)管人能否集于一身。

當時，有意見認為，為了從根本上消除政府對國有企業(yè)的行政干預(yù)，應(yīng)該在全國人民代表大會層級上實行“政資分開”。國資管理機構(gòu)如果維持現(xiàn)行體制，設(shè)在政府之內(nèi)，容易出現(xiàn)腐敗。建議國有資產(chǎn)所有權(quán)由全國人大行使，因而國有資產(chǎn)管理機構(gòu)應(yīng)設(shè)在全國人大，隸屬于全國人大常委會。

全國人大財經(jīng)委為此召開立法會。會議認為全國人大作為立法機構(gòu)，可以出臺國資法，并由全國人大授權(quán)國務(wù)院作為國有資產(chǎn)所有者的代表。

但對設(shè)在國務(wù)院的國資委定位與職能，也有不同意見。一種意見認為：國有資產(chǎn)的出資人職能和監(jiān)管職能統(tǒng)一由國資委行使；另一種意見認為：這兩種職能應(yīng)分開行使，否則，國資委既是運動員又是裁判員，再者國資委是政府機構(gòu)，并不是純粹意義上的企業(yè)法人，不應(yīng)直接充當出資人代表，政府在財產(chǎn)意義上要跟企業(yè)分開。

“政企分開”的改革進行了許多年，其進展不大的主要原因就是“政資”沒有分開。所以，當時起草組認為國資委應(yīng)該只履行監(jiān)管職能。

為此，國資法草案設(shè)計了一個三層架構(gòu)的國有資產(chǎn)管理體制：國資管理機構(gòu)、國資經(jīng)營公司、國有企業(yè)。國資管理機構(gòu)是一個行使所有者權(quán)利的政府機構(gòu)，它由人大授權(quán)政府設(shè)立；國資管理機構(gòu)授權(quán)國資經(jīng)營機構(gòu)作為它的代表經(jīng)營國有資產(chǎn)，國資經(jīng)營機構(gòu)作為國有企業(yè)的股東，行使出資者所有權(quán)；而國有企業(yè)則行使企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律獨立經(jīng)營、自負盈虧。

這樣的話，讓國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)去擔任真正意義上的出資人角色，它沒有行政職能，作為企業(yè)法人跟民營企業(yè)、外資企業(yè)是平等的民事主體。

“科學的機構(gòu)一定是三級的，國資委作為國資管理機構(gòu)，一定要和國有企業(yè)中間有一個隔離帶?！崩顬畬Α敦斀?jīng)國家周刊》記者說。國資委是政資分開的產(chǎn)物，控股公司是政企分開的產(chǎn)物。有了政資分開、政企分開這兩個法寶，國有資產(chǎn)的管理才能搞好。

起草組按這個思路起草了國資委12條職責，但遭到一些部委反對。為此，全國人大財經(jīng)委向常委會寫了書面匯報?！皩φY分開、政企分開的原則不便反對，但一碰到實質(zhì)性問題，抵制的激烈程度令人吃驚?！眲x舜說。

最終，2003年，在國資法出臺之前，國資委成立，定位國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)依法履行國有資產(chǎn)出資人職責，并負責國有資產(chǎn)監(jiān)管。

劉儀舜認為，雖然后來也有國資經(jīng)營公司作為中間機構(gòu)，但它不是出資人代表，和其他國企一樣受國資委管理，決策要請示國資委。

政府放權(quán)難

“最費勁的就是這個國資法，爭議最大。”李灝對《財經(jīng)國家周刊》記者說。1993年，李灝從深圳市委書記崗位上退下，轉(zhuǎn)任全國人大財經(jīng)委副主任委員，主抓立法工作。八屆全國人大期間，李灝在財經(jīng)委負責證券法、銀行法、國資法、破產(chǎn)法、期貨交易法等10部法律起草工作和幾十部法律草案的審議工作?！叭嗣胥y行法、商業(yè)銀行法，這么難，但都通過了?！?/p>

李灝主政深圳時，打響了國企改革的攻堅戰(zhàn)。國內(nèi)第一家股份制企業(yè)、第一家股份制銀行，都在深圳誕生。

1985年剛到深圳，李灝經(jīng)過深思熟慮，提出過四項改革措施，成立了四個機構(gòu)，其中就包括全國第一家國有資產(chǎn)管理機構(gòu)——深圳市投資管理公司。當時的深圳，許多政府機構(gòu)都辦企業(yè)，“這問題就大了，掛上國有企業(yè)的牌子，最后出事都要市政府埋單。市里領(lǐng)導(dǎo)只能說清楚當年財政收入多少，負多少債，但是全市有多少企業(yè)，有多少資產(chǎn)，負債多少，誰也說不清楚，連資產(chǎn)負債表的概念都沒有。” 李灝對《財經(jīng)國家周刊》記者回憶。

深圳市投資管理公司負責管理100多家國有企業(yè)。對這一改革，市財政局首先反對，認為奪了它的財權(quán)。從1985年通過成立的決議，深圳市投資管理公司最終到1987年正式成立，1989年第一次摸清家底，弄清楚了深圳市國有企業(yè)有多少資產(chǎn)。

劉儀舜說，國資法難產(chǎn)最主要的原因，就是政府部門不愿意放權(quán)，不愿意政資分開、政企分開。

在國資法草案中，曾有一項原則規(guī)定稅利分流、分管、分用。支持者認為，國有企業(yè)利潤不再上繳國庫，投入到國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中去，這樣更有利于國有企業(yè)發(fā)展。當時財政部擔心財政收入減少，不同意這一條。

后來深圳出了一個有力證據(jù)。深圳的一家國企，需要上繳的4億元利潤留在企業(yè)后，資金流動很快，結(jié)果每年上繳的稅收都大幅增長。1996年，國務(wù)院和財政部便同意了上述原則。

“我們當時起草的原則就是要政府各級職能部門放權(quán)，但是政府簡政放權(quán)真是難上加難，必然遭到激烈的抵制?！?李灝說。

劉儀舜也說，國有企業(yè)的改革實質(zhì)上是政府進行的一場自我革命。政企不分開，企業(yè)就是政府的附屬。