在行政區(qū)劃上，西掌村屬于西火鎮(zhèn)，并不屬于后成立的振興新區(qū)，但1000多戶(hù)村民的戶(hù)籍卻被遷到了新成立的振興新區(qū)派出所。村民對(duì)戶(hù)籍何時(shí)被遷、為何被遷，均不知情。

“去年年初我到西火派出所給我娃娃上戶(hù)口，派出所民警說(shuō)我的戶(hù)口已不歸西火派出所管了，已經(jīng)遷到振興新區(qū)派出所，娃娃得到振興新區(qū)派出所上戶(hù)口?！痹谖髡拼宕蹇?，村民敏姬偉向筆者“訴苦”，他不解的是，“戶(hù)籍所在地派出所變了，自己卻渾然不知”。據(jù)了解，在行政區(qū)劃上，西掌村屬于山西省長(zhǎng)治市長(zhǎng)治縣西火鎮(zhèn)。

無(wú)獨(dú)有偶，去年西掌村村民尤亮到西火派出所給即將上小學(xué)的孩子開(kāi)具身份證明時(shí)，也遇到了同樣的問(wèn)題：“西火派出所民警告知，如果要開(kāi)具身份證明需要到新成立的振興新區(qū)派出所辦理。我到振興新區(qū)派出所后發(fā)現(xiàn)，我的戶(hù)籍證明已經(jīng)變更為長(zhǎng)治縣振興新區(qū)西掌村人?！?/p>

西掌村郭姓副村長(zhǎng)告訴筆者，接到村民相關(guān)情況的反映后，村干部到西火派出所了解情況后得知，西掌村1000多戶(hù)村民的戶(hù)籍早已被遷到振興新區(qū)派出所。但村民對(duì)戶(hù)籍何時(shí)被遷、為何被遷，均不知情。

一時(shí)間，“西掌村村民戶(hù)籍被集體遷走”的消息在村民中炸開(kāi)了花：有的認(rèn)為是村干部背著村民將戶(hù)籍賣(mài)了；有的認(rèn)為沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民同意擅自將戶(hù)籍劃走不合法；還有的認(rèn)為是振興新區(qū)將西掌村的戶(hù)籍偷走了。

派出所稱(chēng)“不知情”

針對(duì)西掌村村民所稱(chēng)的“戶(hù)籍被遷”，筆者向西火派出所求證，派出所管理戶(hù)籍的杜姓民警告訴筆者：“西掌村的戶(hù)籍確實(shí)已經(jīng)劃到振興新區(qū)派出所了，至于什么時(shí)候遷走的我也不知道，現(xiàn)在都是網(wǎng)上操作，人家（指振興新區(qū)派出所）從網(wǎng)上把戶(hù)籍遷走了，我們這邊按規(guī)定從網(wǎng)上注銷(xiāo)就行啦，其他的我們也不知道?！?/p>

振興新區(qū)派出所董姓所長(zhǎng)表示，他于2012年11月到任時(shí)，西掌村的戶(hù)籍已經(jīng)被劃到振興新區(qū)派出所。對(duì)網(wǎng)絡(luò)戶(hù)籍的審批和變更細(xì)節(jié)并不知情。

就戶(hù)籍變更前后兩個(gè)派出所提供的信息，尚不能確定西掌村村民戶(hù)籍變更的具體時(shí)間。

筆者隨后來(lái)到兩個(gè)派出所的上級(jí)派出機(jī)關(guān)——長(zhǎng)治縣公安局了解情況。公安局戶(hù)政科一位不愿具名的工作人員告訴筆者，2011年長(zhǎng)治縣公安局根據(jù)縣委縣政府“關(guān)于成立振興新區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)”的文件，向長(zhǎng)治市公安局和山西省公安廳寫(xiě)了請(qǐng)示報(bào)告，成立了振興新區(qū)派出所，隨后得到省公安廳的批準(zhǔn)，將西掌村、向陽(yáng)村、關(guān)家村和郜則掌村4個(gè)村的戶(hù)籍從原西火鎮(zhèn)隸屬中剝離，劃到振興新區(qū)派出所。

西掌村村民戶(hù)籍變動(dòng)的表面原因似乎被找到：振興新區(qū)派出所設(shè)立，派出所轄區(qū)變動(dòng)引起了戶(hù)籍的“自然變動(dòng)”。

村民認(rèn)為“并村設(shè)區(qū)”違法

“振興新區(qū)派出所成立是因?yàn)槌闪⒘苏衽d新區(qū)，把我們村納入振興新區(qū)就沒(méi)有經(jīng)過(guò)民意測(cè)評(píng)，沒(méi)經(jīng)過(guò)我們同意遷戶(hù)口就是違法?！睂?duì)“自然變動(dòng)”的說(shuō)法，部分西掌村村民并不以為然。

上述公安局戶(hù)政科工作人員告訴筆者，依據(jù)公安部下發(fā)的《公安派出所正規(guī)化建設(shè)規(guī)范》和《山西省常住戶(hù)口登記管理規(guī)定》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)原則上與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃相對(duì)應(yīng)設(shè)立公安派出所，戶(hù)口登記管理實(shí)行屬地管理。振興新區(qū)派出所是與振興新區(qū)相對(duì)應(yīng)設(shè)立的，管理該轄區(qū)的人口戶(hù)籍。

對(duì)于村民提到的“民意測(cè)評(píng)”，該工作人員認(rèn)為，法律并沒(méi)有這樣的規(guī)定，振興新區(qū)派出所的設(shè)立是由長(zhǎng)治縣公安局申請(qǐng)、經(jīng)山西省公安廳審批的，程序上沒(méi)有問(wèn)題。在振興新區(qū)派出所成立之前，長(zhǎng)治縣公安局下發(fā)了“長(zhǎng)治縣公安局設(shè)立振興新區(qū)派出所的公告”，履行了告知義務(wù)。

對(duì)此，筆者向多位熟知戶(hù)籍管理工作的人士求證，他們給出了相同的答案：戶(hù)籍因派出所轄區(qū)變動(dòng)而引起的集體遷移，屬于自然變動(dòng)，相應(yīng)的程序?yàn)楣妗?/p>

但在西掌村村民的眼里，即使戶(hù)籍遷移在派出所的程序是對(duì)的，但“這件事從根上就錯(cuò)了”——把西掌村劃入振興新區(qū)是違法的。

西掌村郭姓副村長(zhǎng)認(rèn)為，當(dāng)初振興新區(qū)成立時(shí)兼并了旁邊的關(guān)家村、郜則掌村、向陽(yáng)村和西掌村4個(gè)行政村，對(duì)其他3個(gè)村都征求了意見(jiàn)，但是兼并西掌村時(shí)并沒(méi)有征求村民的意見(jiàn)。其他3個(gè)村的人口加起來(lái)，才和西掌村的人口差不多（均為1200余人），兼并西掌村是因?yàn)檎衽d新區(qū)成立行政區(qū)劃的人數(shù)不夠。

“振興新區(qū)不是一級(jí)政府”

筆者在長(zhǎng)治市政府向山西省政府《關(guān)于長(zhǎng)治縣設(shè)立振興新區(qū)的請(qǐng)示》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《請(qǐng)示》）中看到，長(zhǎng)治縣為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，于2010年7月經(jīng)縣委批準(zhǔn)設(shè)立長(zhǎng)治縣西火鎮(zhèn)振興村（原關(guān)家村）、郜則掌村、向陽(yáng)村、西掌村4個(gè)行政村為基礎(chǔ)的新型城鎮(zhèn)化農(nóng)民新區(qū)——“長(zhǎng)治縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌振興試驗(yàn)區(qū)”（即振興新區(qū)）。

《請(qǐng)示》寫(xiě)道：“該新區(qū)的設(shè)立屬于新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制，并涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域界線的變更。”

據(jù)振興新區(qū)管委會(huì)副主任王銳軍介紹，山西省政府并未批準(zhǔn)《請(qǐng)示》，振興新區(qū)的性質(zhì)是新型城鎮(zhèn)化農(nóng)村社區(qū)，并不是一級(jí)政府。振興新區(qū)管委會(huì)確實(shí)沒(méi)征求過(guò)西掌村村民的意見(jiàn)，因?yàn)檎衽d新區(qū)管理的區(qū)域中并沒(méi)有西掌村，西掌村現(xiàn)在仍歸西火鎮(zhèn)管轄，只是村民的戶(hù)籍在振興新區(qū)派出所。

王銳軍告訴筆者，振興新區(qū)管委會(huì)的前身是振興集團(tuán)黨委。2009年，長(zhǎng)治縣委將關(guān)家村、郜則掌村、向陽(yáng)村3個(gè)村黨支部從西火鎮(zhèn)黨委中剝離出來(lái)，歸屬振興集團(tuán)黨委，后設(shè)立振興新區(qū)，由振興集團(tuán)黨委管理該區(qū)。目前振興新區(qū)下轄的只有上述3個(gè)村。

至于西掌村村民的戶(hù)籍為何在振興新區(qū)派出所？王銳軍稱(chēng)：“當(dāng)時(shí)縣里對(duì)設(shè)立振興新區(qū)的批復(fù)里是包含西掌村的，縣公安局根據(jù)這個(gè)批復(fù)，向上級(jí)申請(qǐng)成立振興新區(qū)派出所的管轄范圍里也就包括了西掌村?！?/p>

長(zhǎng)治市民政局區(qū)劃地名科姜科長(zhǎng)在接受筆者采訪時(shí)表示：“在縣里設(shè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)必須要省政府批準(zhǔn)。振興新區(qū)管委會(huì)之前也寫(xiě)過(guò)請(qǐng)示，但省里沒(méi)有批，所以振興新區(qū)并不是一級(jí)行政區(qū)劃，它在我們民政這塊沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)代碼，在組織機(jī)構(gòu)上也沒(méi)有相應(yīng)的人大、政協(xié)。但是，派出所是縣公安局的派出機(jī)構(gòu)，派出所管轄范圍公安局就能決定，跟民政這塊也沒(méi)有關(guān)系?！?/p>

姜科長(zhǎng)補(bǔ)充道：“像振興新區(qū)這樣的情況幾乎在每個(gè)縣都存在，有的叫工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，有的叫農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等，只不過(guò)歸口不同，有的在科委，有的在農(nóng)業(yè)局等，這個(gè)是縣里自己就能決定的，不屬于行政區(qū)劃，長(zhǎng)治市的13個(gè)縣市區(qū)都有這種情況?！?/p>

“我們不愿到新區(qū)”

在前往西掌村的路上會(huì)途經(jīng)振興新區(qū)，目前這兩片相鄰的土地上并無(wú)行政隸屬關(guān)系——西掌村的行政區(qū)劃為西火鎮(zhèn)西掌村；而振興新區(qū)與西掌村聯(lián)系的唯一紐帶是戶(hù)籍——西掌村村民的戶(hù)籍所在地為振興新區(qū)西掌村。

在對(duì)以上問(wèn)題調(diào)查后，筆者再次來(lái)到西掌村，西掌村村民此時(shí)道出了糾結(jié)于戶(hù)籍被遷一事的真正原因：“我們不愿意到振興新區(qū)，戶(hù)口被遷走后，損失了不少：村里的煤礦每年給的分紅沒(méi)有了；戶(hù)口過(guò)去了，可是不讓村里的孩子到振興新區(qū)上學(xué)等?！?/p>

有村民告訴筆者，西掌村有一座山西成功集團(tuán)董事長(zhǎng)馬國(guó)利開(kāi)發(fā)的年產(chǎn)90萬(wàn)噸的優(yōu)質(zhì)煤礦，煤礦每年會(huì)給村民一定數(shù)額的補(bǔ)助。

至于村民提到的“不讓西掌村的學(xué)齡兒童到振興新區(qū)的學(xué)校上學(xué)”，王銳軍給出的答案是這樣的：“我們的學(xué)校對(duì)周邊的村子都開(kāi)放，現(xiàn)在也有西掌村的學(xué)生在這邊上學(xué)，去年才成立的振興學(xué)校初中部采用寄宿制，免收住宿費(fèi)用，還免費(fèi)發(fā)放校服?！?/p>

“并村設(shè)區(qū)”須經(jīng)村民同意

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，類(lèi)似于振興新區(qū)這樣的新型城鎮(zhèn)化農(nóng)村社區(qū)大量涌現(xiàn)。財(cái)經(jīng)時(shí)評(píng)人士蔡經(jīng)平在其文章《農(nóng)村社區(qū)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的務(wù)實(shí)選擇》中指出，新型農(nóng)村社區(qū)應(yīng)是聚集一定行政村范圍內(nèi)的農(nóng)村居民，通過(guò)整合資源、完善服務(wù)來(lái)提升人們的生活質(zhì)量。

蔡經(jīng)平認(rèn)為，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)必須尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，尊重群眾的意愿。

設(shè)立這樣的農(nóng)村社區(qū)需要履行怎樣的法律程序？需要由哪些機(jī)關(guān)審批？是否需要經(jīng)過(guò)全體村民的同意？

對(duì)此，筆者采訪了中國(guó)人民大學(xué)憲法與行政法學(xué)副教授王旭。王旭說(shuō)：“新型城鎮(zhèn)化農(nóng)村社區(qū)不是一種簡(jiǎn)單的行政村合并，而是具有一定開(kāi)放性和公共服務(wù)聚合功能的公共空間，目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律予以規(guī)范，而且也不能行使行政管理職權(quán)，本質(zhì)上仍然是村民自治權(quán)的體現(xiàn)，因此它的程序最基本的應(yīng)該適用村民委員會(huì)自治法第二十四條關(guān)于‘村民會(huì)議以多數(shù)表決討論通過(guò)’這樣的程序。”

王旭認(rèn)為，從法理上看，全體村民一致同意是其正當(dāng)性基礎(chǔ)，因?yàn)椴⒋逶O(shè)區(qū)這涉及到資源、環(huán)境、居住人口等新的組合。

筆者了解到，振興新區(qū)在組建之前，分別在管家村、向陽(yáng)村和郜則掌村進(jìn)行了民意測(cè)評(píng)，98%以上的村民都表示同意并入振興新區(qū)?？梢?jiàn)，如果振興新區(qū)想把西掌村并入，征得村民同意也是其必經(jīng)程序。