2014年7月,尋常的一天。微雨過后,湖北省宜城市塞納春天小區(qū)的居民在院子里休閑納涼,小區(qū)墻上“2.79米”的紅色安全警示字樣,并沒有讓他們感到多少不安。
“2.79米”是最近樓房距輸油管道的距離。警示字樣下方是宜城市的主要污水排放暗渠——盤龍水渠,而水渠下方埋深不足2米處就是中石化魏荊輸油管道,水渠與輸油管道有近35米長的交叉段。
“這個隱患與山東青島‘11·22’中石化原油管道爆炸現(xiàn)場的情況很類似?!眹野踩a監(jiān)督管理總局(下稱安監(jiān)總局)監(jiān)管三司副司長孫廣宇告訴《財經國家周刊》記者。
2013年11月22日,山東青島中石化東黃輸油管道發(fā)生泄漏爆炸特別重大事故,泄漏原油進入市政排水暗渠,油氣和其他混合氣體蔓延積聚,遭遇火花后造成大范圍連續(xù)爆炸。這次事故導致62人死亡、136人受傷,習近平親赴青島看望傷員并作出重要指示。
如宜城一樣,在我們生存的土地下方,有一個龐大的油氣管道世界。據(jù)統(tǒng)計,中國陸上油氣管道總里程約12萬公里。這些管道縱橫東西、貫穿南北,潛過河流,也穿越一些城市小區(qū)、醫(yī)院、學校、工廠,并與市政管網、排水渠交叉縱橫。隨著城市建設規(guī)模的快速擴大,它們“身上”聚集了越來越多人群和建筑,承壓也越來越重。它們容易受到化學腐蝕,局部管壁越來越薄……
國務院安全生產委員會組織對全國油氣管道展開了拉網式專項檢查,截至2014年3月31日,全國共排查隱患近3萬處。其中占壓11972處,安全距離不足9171處,不滿足安全要求的交叉穿越8293處。
危如累卵的地下油氣管道網絡,正覬覦著地上那一片又一片的祥和社會。
危險近在咫尺
從湖北宜城的航測圖上看,油氣管道幾近穿城而過。
中石化管道儲運有限公司襄陽輸油處(下稱襄陽處),管轄的魏崗至荊門輸油管道,全長227.278公里,穿越宜城市區(qū)段約10公里。
這10公里管段穿過漢水、塞納、白廟等區(qū)域多個小區(qū)、醫(yī)院、學校及鯉魚橋水庫,管道與雨水排污管網相交近8公里,部分建筑與管道間距不足5米。有的穿越集市和市場,每天大量商販、居民來來往往。青島“11·22”事故后,襄陽處進行了五輪地毯式隱患排查,上報隱患點939處。
“這條管道是1978年10月建成投產的,當時這里全是農地,沒有人居住?!毕尻柼幑艿揽瓶崎L解新民告訴《財經國家周刊》記者。2005年,該區(qū)域重新規(guī)劃,建成了一片新城。原來作為農業(yè)灌溉的盤龍水渠變成了城市污水排放渠,為了美化環(huán)境,水渠也從明渠改為了暗渠?!坝捎跉v史原因,這里的安全隱患多,整改難度大,拆哪一棟樓代價都太大。”解新民說。截至2014年6月25日,855處違法建筑僅拆除65處,整改率不足10%。
最終的解決方案是將城區(qū)占壓段管道整體改線。經襄陽處多次與宜城市政府溝通,已達成改遷意向,改線管道路徑紅線圖已經初步確定,下一步將與宜城市政府洽談費用和具體實施方案。
不只湖北宜城,其他油氣管道分布較多的地方情況亦如此。近年來,城鎮(zhèn)化建設快速發(fā)展,曾經的荒蕪之地變成了人群熙攘的聚集區(qū)。曾經埋在荒蕪之地的油氣管道,被城鎮(zhèn)逐漸包圍,離人群越來越近。
在遼寧境內,管徑為325毫米的遼河原油管道、273毫米的大慶原油管道是中石油錦州石化公司原油輸入線,分別建于1985年和2000年。建成之初,管道附近均為荒地,隨著城市發(fā)展,兩條管道經過的錦州市太和區(qū)桃園道口至八家子段2.8公里部分,管道上方沿線分布著各類民房、生產廠房、門面房等違章構筑物多達185處,并且周邊盜沙盜土情況非常嚴重。
沈興輸油管道是中石油遼河油田向盤錦遼河石化輸送原油的管道,途經沈陽、鞍山、盤錦3個市。經排查,全線占壓達415處,尤其是遼中縣境內周徐村站至大邦牛站段10余公里管段,大棚直接占壓總長度達2公里。
在河北,雄縣境內的任京輸油管道,建于1976年,全長110公里,重點占壓110處。其中,有一段管道穿越3公里雄縣縣城,公路、樓房、商鋪、廠房成片占壓,該管道還被一家名為“未來之星”的幼兒園占壓。
在安徽,安慶石化油氣管道與居民區(qū)、學校、醫(yī)院等人口密集區(qū)安全距離不足的有5段,累計2570米,占管線長度的30%。其中安慶市第六人民醫(yī)院西側病房等與管線最近距離僅為3米,免鑼村段有民房與管線距離不足2米。有的地方20根管線(輸送10種不同物料)密集架設于一條管廊,如果其中一根管線發(fā)生起火、爆炸,可能引發(fā)連環(huán)起火爆炸事故。部分管廊帶兩側都是居民區(qū),一旦出現(xiàn)事故,救援車輛根本無法靠近。
在甘肅蘭州西固區(qū)的一條小路上,水泥路已被挖開,路下面就是新建成的蘭成輸油管道。不遠處一個污水處理廠的圍墻占壓在管道上方,廠內地面上挖掘過的痕跡仍清晰可見。廠內有一幢三層小樓,就坐落在管道一側不足5米的地方。
在距污水處理廠不遠處有一條排水溝渠,還有一處更大的隱患。中石油西南管道蘭州輸油氣分公司蘭州輸油站的管道技術員楊成棟介紹,在這條溝渠北側邊緣大約一米左右的地下,埋著蘭鄭長輸油管道,埋深不足一米。從此處延伸三公里,水就流入黃河,一旦發(fā)生腐蝕泄漏,將對黃河造成嚴重污染。這里還是居民聚集區(qū),兩側居民住房距離管道不足15米,過往的車輛非常多,“總長120米的管道邊緣有9戶民房,清理起來難度非常大”。
最讓人憂慮的是,在蘭州新區(qū)永登縣龍泉寺鎮(zhèn)深溝村,有一處剛剛投入使用的幼兒園,位于兩條輸油管道上方,形成新的高后果區(qū)。該園此前約有三四十個孩子,一直在這個有重大安全風險的院子內嬉戲玩耍。
“這里一旦發(fā)生爆炸,后果將是不堪設想的。”安監(jiān)總局暗訪組專家說。目前,輸油管線的占壓問題在全國比較普遍,“一方面對管道安全造成影響,另一方面對公共安全形成很大威脅”。
規(guī)劃成為“鬼話”
為何顯而易見的管網安全隱患,地方政府卻始終視而不見?
《財經國家周刊》記者曾隨安監(jiān)總局在多地暗查暗訪,發(fā)現(xiàn)最大的問題在于地方政府城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃與管道保護之間矛盾沖突嚴重,政府規(guī)劃未體現(xiàn)“安全第一”的原則。
在2014年6月底的暗訪中,記者看到湖北宜城市鄢城白廟農村社區(qū)一期工程建設正熱火朝天,施工現(xiàn)場一個黃色的警示牌異常醒目,上面提示:“石油管道受法律保護,管道中心線左右各15米嚴禁動土施工?!本九葡路讲蛔銉擅?,即鋪設有魏荊原油管道。
這個小區(qū)是當?shù)匾粋€正在建設的社會保障性住房項目,馬路對面是已經建成的“民心佳園”,小區(qū)門口也矗立著輸油管道的指示牌,小區(qū)居民每天悠然而過。“這種情況下,一旦發(fā)生事故,救援難、搶險難、疏散難,很容易造成群死群傷的惡性事故?!苯庑旅裾f。
甘肅隴西的類似情況更為普遍。石油化工是甘肅的主要工業(yè)產業(yè)之一,至2015年,僅中石油集團在甘肅境內鋪設的油氣輸送管道長度就將達1.2萬公里。但隴西縣的新區(qū)規(guī)劃與蘭成渝輸油管道建設規(guī)劃沖突異常嚴重。
隴西新區(qū)規(guī)劃中的搬遷村、保障性住房小區(qū)、醫(yī)院、藥廠等與蘭成渝管線安全距離不足,特別是渭濱家園保障性住房小區(qū),樓有18層高,但與輸油管道最近的樓房間距不足8米,這些居民樓還建有地下車庫,與埋深僅兩米的輸油管線接觸更為“親密”,居民區(qū)變成了高后果區(qū)。
“這樣人口密集的居民區(qū),5米的距離是不足以保證居民安全的。按照《輸油管道設計規(guī)范》(GB50253)的規(guī)定,與城鎮(zhèn)居民點或獨立的人群密集的房屋的距離不宜小于15米?!敝惺臀髂瞎艿捞m州輸油氣分公司隴西輸油站副站長張樂源說。
蘭成渝輸油管道2002年投產,至今已經運行了12年,而這個小區(qū)是2010年才開始建設。渭濱家園施工方負責人告訴記者,這里是縣政府劃撥蓋的保障房,“跟規(guī)劃部門、城建部門協(xié)商過,才開始建”。
提及距離管道最近的建筑,該負責人說,原本的設計要更近些,大約5米左右,他們在施工時發(fā)現(xiàn)這一問題,便向規(guī)劃部門反映此事,隨后在縣城建局的批準下,又向后退了3米。此外,他還告訴記者,獲批的規(guī)劃中,還有三棟樓設計在管道的上方,但現(xiàn)在還不敢動工,“等著管道搬遷”。
事實上,輸油管道的建設與住宅設施的建設,均需經過當?shù)匾?guī)劃部門批準?!坝行┑胤秸诔鞘幸?guī)劃建設時,對油氣管道的安全風險認識、評估不夠,沒有執(zhí)行《石油天然氣管道保護法》以及后建服從先建的原則,致使油氣管道被占壓、與市政管網交叉和穿越現(xiàn)象嚴重,對公共安全構成嚴重威脅?!睂O廣宇說。
在河北的暗查中,也遇到類似情況。從華北油田古一聯(lián)合站至龍一聯(lián)合站原油管道段,2009年4月以來,1座棉棒廠長期占壓難以解決,業(yè)主以具備征地手續(xù)和規(guī)劃建設手續(xù)為由,拒絕拆遷,協(xié)調一直沒有結果,廠里的工人仍在油氣管道上方的廠房里忙著工作。
“政府部門必須保持規(guī)劃的嚴肅性,不能今天規(guī)劃建管道,明天又建樓房,不能讓規(guī)劃成為‘空話’?!睂O廣宇說。
整改的“長征”
據(jù)統(tǒng)計,掩埋在地下的12萬公里管道,中央企業(yè)所屬管道占總里程的86.4%;地方政府所屬管道16454公里,占13.6%。在中央企業(yè)中,中石油所屬管道77168公里,占74.4%;中石化所屬管道22087公里,占21.3%;中海油所屬管道2420.18公里,占2.3%;其他中央企業(yè)所屬管道2019.91公里,占2%。此外,油氣管道遍布全國31個?。▍^(qū)、市)和香港、澳門特別行政區(qū),數(shù)量較大地區(qū)依次是: 新疆、甘肅、陜西、浙江、河南、湖南、四川、湖北、廣東、江蘇。
“輸油管道隱患,必須通過政府和企業(yè)聯(lián)動,多部門協(xié)調來進行清理?!卑脖O(jiān)總局工作人員馮曉東告訴《財經國家周刊》記者說。
安監(jiān)總局對隱患梳理統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn),截至2014年5月31日,全國需要政企聯(lián)動協(xié)調解決的隱患共6992處。目前,中石油、中石化、中海油等有關中央企業(yè)對企業(yè)可以自行解決的隱患,已安排專項資金正在整改關閉。但需要政企聯(lián)動協(xié)調解決的隱患仍進展緩慢,特別是在遼寧、河北、山東、新疆、河南、湖北、甘肅、江蘇等?。▍^(qū))的隱患數(shù)量,占需要政企聯(lián)動協(xié)調解決隱患總量的83.0%,“占比大,問題比較突出”。
根據(jù)相關責任原則,排查發(fā)現(xiàn)油氣管道安全隱患的責任主體在企業(yè),如果企業(yè)主體責任落實不到位,油氣管道累積的安全隱患就容易帶來危害。
青島“11·22”事故發(fā)生前,隱患長期存在,但一直未被及時發(fā)現(xiàn)。濰坊輸油處2009年、2011年、2013年曾先后3次對東黃輸油管道外防腐層及局部管體進行檢測,均未能發(fā)現(xiàn)事故段管道嚴重腐蝕等重大隱患。東黃輸油管道外防腐層大修,從2011年起安排實施,但由于種種原因,一直拖到2013年10月也未對包括事故泄漏點所在的15公里管道進行維修。
“有的企業(yè)沒有統(tǒng)一的油氣管道管理部門,專業(yè)管理責任不明確,有的油氣管道公司從業(yè)人員的知識結構和專業(yè)素質不能滿足安全生產的要求,致使日常管理不嚴,隱患排查治理不到位?!卑脖O(jiān)總局暗訪組專家說。
二十世紀八十年代之前建設的油氣管道,并不具備內檢測條件,后期又由于城市占壓等種種原因沒有及時改造,管道監(jiān)測監(jiān)控手段落后、設施不全;此外,國內還沒有普遍推行管道完整性管理體系,且沒有明確統(tǒng)一的管道內檢測要求,企業(yè)對管道檢測重視程度普遍不夠,如果不采取措施,就不能從根本上掌握油氣管道基本狀況。
即使查出隱患,但和政府部門銜接,也讓企業(yè)很頭疼?!?010年《石油天然氣管道保護法》發(fā)布后,并沒有制定配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章,相關原則規(guī)定和部分制度要求因缺乏實施細則難以落實,也出現(xiàn)了各地主管部門不明確、職責模糊等問題?!睂O廣宇說。
按照《石油天然氣管道保護法》,國務院能源主管部門主管全國石油天然氣管道保護工作。各?。▍^(qū)、市)人民政府能源主管部門和市、縣級人民政府指定的部門主管本行政區(qū)域的管道保護工作。
解決問題需要協(xié)調多個部門。比如在湖北襄陽,要協(xié)調魏荊輸油管道、唐白河堤防整治工作及襄陽市襄新大道改擴建工程交叉存在的重大安全隱患,解新民和同事們要分別發(fā)函到襄陽市油氣田及輸油氣管道安全保護聯(lián)席會議辦公室、襄陽市安監(jiān)局、襄陽市發(fā)改委、襄陽市人民政府、石油管道局等多個部門,而這只是“萬里長征”第一步。
部分地市級、縣兩級政府根本沒有指定管道保護部門,但管道多穿越縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如魏荊輸油管道穿越河南和湖北,每個地區(qū)管道安全主管部門不同,有的要求和發(fā)改委對接,有的要求和安監(jiān)局對接,有的要求和新成立的安委會對接。“監(jiān)管部門不一致,上下很難有效銜接?!苯庑旅裾f,“盡管多次上門協(xié)調,但地方政府存在畏難情緒,也存有依賴企業(yè)補償來解決的傾向?!?/p>
此外,能源主管部門沒有執(zhí)法權,一些拆遷等問題協(xié)商起來難度極大。即使是違法犯罪的打孔盜油行為,打擊起來也很難。在河北的暗訪中,距離雄縣人民政府辦公樓100米處,有人挖開管道,修建2條20多米地道打孔盜油,卻無人理睬。
“管道安全隱患嚴重,并且具有反復性、復雜性、需要的資金量大等特點,整改難度比較大。”馮曉東說。根據(jù)國家安監(jiān)總局的計劃,針對地下油氣管道的巨大隱患,爭取利用3年左右時間,完成全部整改工作。其中重大隱患原則上1年內整改完畢,“著力推動建立油氣管道保護和安全監(jiān)管的長效機制,實現(xiàn)標本兼治”。