作為“土地經(jīng)濟(jì)”的排頭兵，杭州市卻日益陷入土地開發(fā)強(qiáng)度過高和用地效率不足的雙重困境。

日前，杭州市國土局送審了兩份優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地的政策文件。如果順利通過，該市今年以來出臺的節(jié)約集約用地政策將達(dá)11 項(xiàng)。按照規(guī)劃，明年將再推出3 項(xiàng)政策，從而形成一整套節(jié)地政策體系。

在新增建設(shè)用地斷炊、存量產(chǎn)業(yè)用地粗放、房地產(chǎn)市場不景氣等多重壓力下，杭州已沒有多少等待的余地。

政策組合拳

《財經(jīng)國家周刊》記者獲得的一份由杭州市國土局今年9 月完成的研究報告顯示，杭州市當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨著一些困難。

“杭州土地、電力、能源、供水等生產(chǎn)要素資源供給日趨緊張，與同處長三角的上海、蘇州相比，在從業(yè)人員行業(yè)分布、自主創(chuàng)新能力、居民消費(fèi)層次、投資結(jié)構(gòu)等方面，差距比較明顯。”報告中寫道。

在新增用地層面，杭州市自身依賴新增用地的發(fā)展方式已經(jīng)舉步維艱。比照《杭州市土地利用總體規(guī)劃（2006 ～ 2020）》，截至2013年底，杭州市新增建設(shè)用地面積已透支5.2萬畝，全市土地開發(fā)強(qiáng)度達(dá)13.73%，已超過2020 年13% 的控制性目標(biāo)。

但在存量產(chǎn)業(yè)用地層面，工業(yè)園區(qū)卻普遍存在工業(yè)用地投入不足、利用粗放浪費(fèi)、產(chǎn)出強(qiáng)度不大、履約不到位和生產(chǎn)經(jīng)營狀況不佳等問題。2013 年，杭州市工業(yè)用地合同約定投資強(qiáng)度為375 萬元/ 畝，這一衡量土地利用率的指標(biāo)遠(yuǎn)低于蘇州、無錫等周邊城市;杭州16 個省級以上開發(fā)區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有11 個園區(qū)已供地面積占園區(qū)總面積的比例低于40%，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。

“國家層面政策愈發(fā)嚴(yán)苛，從資金投入、容積率到環(huán)境效應(yīng)，未來新增建設(shè)用地將面臨極其嚴(yán)格的監(jiān)管，從依賴增量到積極盤活存量用地，是保障杭州市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必然和唯一出路?！鄙鲜鰣蟾娣治稣J(rèn)為。

事實(shí)上，杭州市政府早就意識到了土地作為生產(chǎn)要素、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要性。

在今年5月份杭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會會議上，杭州市市長張鴻銘就曾強(qiáng)調(diào)，杭州發(fā)展已接近臨界點(diǎn)甚至部分突破了臨界點(diǎn)，但土地、資金等要素利用效率不高，今后要推進(jìn)集約節(jié)約發(fā)展。

據(jù)悉，今年以來杭州市圍繞節(jié)約集約用地已經(jīng)出臺了一系列政策文件，涉及留用地、樓宇用地、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地、公共停車場（庫）用地、農(nóng)村宅基地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、“三改一拆”用地、低效用地再開發(fā)、批而未用清理、閑置土地處置等多個方面。

杭州市國土局局長謝建華表示，將打好兩大戰(zhàn)役，即節(jié)約集約用地“突圍戰(zhàn)”和智慧經(jīng)濟(jì)土地要素保障“陣地戰(zhàn)”。

用地講質(zhì)量

杭州市國土局土地利用處處長王洪光告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，和其他城市相比，杭州市節(jié)約集約用地政策改革更系統(tǒng)，指導(dǎo)思想更明確：一是節(jié)約集約用地是對以往土地利用方式進(jìn)行革新;二是節(jié)約集約用地的落腳點(diǎn)是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到多大作用。

“節(jié)地不能像原來光講貢獻(xiàn)了多少GDP，還要考慮到底質(zhì)量怎么樣?！蓖鹾楣庹f，杭州市分層次確立了“十六字”節(jié)約集約用地改革方針：鎖定總量，優(yōu)用增量，盤活存量，提高質(zhì)量。具體措施包括：向空中要土地，向地下要土地，向低效要土地，向管理要土地，向改革要土地。

比如，在向空中要土地方面，杭州做了三方面政策突破。對西湖天際線限高進(jìn)行了點(diǎn)式地塊松綁;分不同產(chǎn)業(yè)類型對容積率進(jìn)行再提升，要求普通工業(yè)用地容積率提高到1.2，標(biāo)準(zhǔn)廠房容積率提高到1.8，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地提高到2.0 ;出臺刺激政策，比如工業(yè)用地增加容積率免收土地出讓金，從而鼓勵企業(yè)向空中要土地。

今年初，杭州市還對低效用地再開發(fā)政策進(jìn)行了松綁。只要納入低效用地開發(fā)范圍的，原土地使用權(quán)人可以自行開發(fā)，并允許收購相鄰零星地塊進(jìn)行集中開發(fā)。另外，在土地二調(diào)時顯示是建設(shè)用地的，全部認(rèn)可現(xiàn)狀。

杭州玉皇山南國際創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園管委會副主任吳忠心告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，該園區(qū)由舊廠房和舊倉庫改造而成，總占地2000 余畝，進(jìn)行再次開發(fā)后，2013 年園區(qū)稅收達(dá)到2.2億元。

記者同時獲悉，杭州市今年還選擇桐廬縣的兩個村進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。

“建多少住宅農(nóng)民自己定，住宅造多少層自己定，村里公益設(shè)施怎么配置自己定，多出來的集體建設(shè)用地搞什么自己定?！蓖鹾楣庹f，希望杭州市的創(chuàng)新能被國土部選為農(nóng)村土地改革試點(diǎn)地區(qū)。

為推動節(jié)約集約用地，今年初杭州市還成立了由市長張鴻銘擔(dān)任組長的杭州市推進(jìn)土地節(jié)約集約利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，8 月中旬即印發(fā)了《杭州市推進(jìn)“空間換地”實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”行動方案（2014 ～ 2017）的通知》，落實(shí)了職責(zé)分工。

“節(jié)約集約用地主體是地方政府，但具體工作推進(jìn)的主體是國土部門。如果沒有地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，沒有職能部門的履責(zé)配合，節(jié)約集約用地抓不出實(shí)際效果?！蓖鹾楣庹f