在未來重構(gòu)地方稅體系中，除稅種體系的改革外，下放地方稅權(quán)將成為重要目標(biāo)?！敦?cái)經(jīng)國家周刊》記者從接近財(cái)政部的人士處獲悉，改革將賦予地方政府在約定范圍內(nèi)改變稅基和稅率的權(quán)力，尤其是對具有地方特色的稅源開征新稅種的權(quán)利。

在此基礎(chǔ)上，“費(fèi)改稅”和非稅改革將陸續(xù)推進(jìn)，如社保費(fèi)改為社保稅，取消公共服務(wù)類收費(fèi)等。這也意味著，在下一步財(cái)稅改革中，中央與地方財(cái)政的稅收結(jié)構(gòu)優(yōu)化將取得突破性進(jìn)展。

缺失的地方稅權(quán)

1994年分稅制初步建立了中國地方稅體系的基本框架，但這一框架并沒有形成真正意義上的地方稅體系。從稅權(quán)的角度看，稅的立法權(quán)高度集中，地方稅權(quán)流于形式。

“可以說我國只有體制意義上的地方稅，沒有法律意義上的地方稅?！焙颖笔∝?cái)政廳“重構(gòu)地方稅體系”課題組相關(guān)人士認(rèn)為。該課題為財(cái)政部部長樓繼偉2013年布置的六大課題之一。

地方稅權(quán)的缺失，首先體現(xiàn)在立法權(quán)高度集中于中央，地方立法權(quán)則比較弱。

“在我們提交給部里的報(bào)告中，梳理了改革開放之后省一級政府四個(gè)方面的稅收立法權(quán)，可以發(fā)現(xiàn)，這些稅收立法權(quán)覆蓋的內(nèi)容比較有限，在實(shí)際操作中還會(huì)打折扣。”

一是極少數(shù)稅種的開征停征權(quán)。如屠宰稅、筵席稅的稅法制定權(quán)。然而這兩項(xiàng)稅種分別在2006年、2008年取消，其他稅種的開征、停征權(quán)都在中央一級。

二是少數(shù)稅種的實(shí)施細(xì)則制定權(quán)。在理論上地方政府擁有房產(chǎn)稅、車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的實(shí)施細(xì)則制定權(quán)。但在實(shí)際中，這些稅種的稅目、稅率等方面的調(diào)整變動(dòng)及稅法的解釋權(quán)，仍然歸屬中央部門。

三是一些稅種的稅額稅率調(diào)整權(quán)。如對營業(yè)稅種的娛樂業(yè)稅率，在中央規(guī)定的幅度內(nèi)，省級政府有稅率稅額的確定權(quán)。但實(shí)際上，部分娛樂業(yè)的營業(yè)稅稅率曾一度被國家限定為20%。

四是部分稅種的收入減免權(quán)。在民族自治地區(qū)之外，對其余大多數(shù)省份而言，“部分稅種”僅包括個(gè)人所得稅、資源稅、契稅、車船稅等少量的稅種，而且減免權(quán)的實(shí)施還有嚴(yán)格的“硬約束”，例如只有針對殘疾、孤老、烈屬和嚴(yán)重自然災(zāi)害造成重大損失的情況時(shí)，省級政府才有權(quán)減征個(gè)稅。

在河北省財(cái)政廳的報(bào)告中，稅權(quán)配置缺乏立法支持、地方稅權(quán)穩(wěn)定性差是地方稅權(quán)缺失的另一體現(xiàn)。

該報(bào)告指出，中國政府間稅權(quán)配置缺乏明確的法律規(guī)定，立法效力層次較低，中央可以根據(jù)形勢需要，隨意調(diào)整中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，使地方稅權(quán)缺乏穩(wěn)定。

“比如在過去多年里，我們曾經(jīng)調(diào)整過十次證券交易印花稅的稅率和收入分享比例，調(diào)整過四次出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制?！鄙鲜稣n題組人士說，這些措施作為宏觀調(diào)控的一種舉措，雖然在一定程度上起到了穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但卻嚴(yán)重影響了稅權(quán)劃分的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，傷害了地方財(cái)政的利益。

優(yōu)化稅權(quán)三步走

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解到，稅權(quán)在中央財(cái)政和地方財(cái)政之間的優(yōu)化配置，將分三步進(jìn)行。

在改革初期，財(cái)政體系將著力清理地方隱性稅權(quán)，這是探索稅權(quán)下放的基礎(chǔ)。《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解到，財(cái)政部計(jì)劃在“十二五”期間也就是2015年前，完成清理各地不合法不合規(guī)的隱性稅權(quán)，例如一些地方政府自主制定、臨時(shí)出臺的“四免四減”等稅收違規(guī)減免，以及一些地方政府將企業(yè)所得稅的地方留成部分“先征后返”，違規(guī)搞區(qū)域稅收優(yōu)惠等。

改革中期即“十三五”時(shí)期，財(cái)政部計(jì)劃將推進(jìn)稅權(quán)改革，擴(kuò)大省級政府立法權(quán)限。對各地普遍開征、作用范圍僅限于地方的稅種，如契稅、印花稅、城建稅、房地產(chǎn)稅等，由中央統(tǒng)一立法，省級政府或人大確定實(shí)施細(xì)則和征管辦法，重點(diǎn)賦予省級政府改變稅目、調(diào)整稅率的適當(dāng)權(quán)限。

改革遠(yuǎn)期也就是2020年后，財(cái)政部將賦予省級完整的稅政權(quán)限，完成稅權(quán)改革，并在稅權(quán)合理劃分的基礎(chǔ)上，制定《稅收基本法》或《地方稅通則》，用法律形式將中央和地方在地方稅上的權(quán)限規(guī)范下來。

“未來，我們規(guī)劃的一個(gè)更加完善的稅權(quán)體系，應(yīng)是符合中國國情的集權(quán)、分權(quán)兼顧型的稅收模式?！苯咏?cái)政部的相關(guān)人士說。

這一模式包括三個(gè)層面。一是中央獨(dú)權(quán)型，也就是對全國統(tǒng)一開征、稅基流動(dòng)性較大、與穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)、調(diào)整收入分配有關(guān)的稅種，如零售稅、社保稅、環(huán)保稅、資源稅等，由中央統(tǒng)一立法和解釋。

二是中央主權(quán)型，主要是針對那些在全國各地都征收、但對全國統(tǒng)一市場沒有太大影響的稅種，如契稅、印花稅、城建稅、房地產(chǎn)稅等，由中央統(tǒng)一立法，地方政府則有權(quán)力制定實(shí)施細(xì)則和征管辦法。各地還可以根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，自定稅目、稅率，對高能耗、高污染產(chǎn)品征收高稅率。

三是地方主權(quán)型，也就是對那些具有地方特色的稅源，賦予省級政府完整的立法權(quán)和征管權(quán)，但需要報(bào)中央及全國人大備案并接受監(jiān)督。例如對省級區(qū)域內(nèi)具有稅收特征的收費(fèi)或基金改成地方稅種，以及對省級區(qū)域內(nèi)特有的大宗產(chǎn)物開征地方特產(chǎn)稅，如山西的煤炭、湖北的磷礦、云南和貴州的煙葉，省級政府都擁有完整的立法權(quán)和征管權(quán)。

針對賦予省級政府開征地方稅的一定權(quán)力，財(cái)政部部長樓繼偉曾指出必須滿足兩個(gè)條件，一是不得對生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)課稅;二是不得實(shí)行地域歧視政策。在河北省財(cái)政廳的課題中，地方主權(quán)型的條件將擴(kuò)展為六條，除上述兩條外，還包括：不擠占中央稅源、不影響宏觀調(diào)控;充分考慮企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)能力;地方的稅收立法權(quán)只限于省一級;地方財(cái)政部門需具備特定的監(jiān)督檢查權(quán)限。

“非稅”改革

中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系教授林江對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，地方財(cái)政稅權(quán)和稅收缺失并非地方財(cái)政的全貌，“很多地方都設(shè)立名目繁多的費(fèi)和基金，征收依據(jù)隨意”。

在樓繼偉布置的6大課題中，黑龍江省財(cái)政廳負(fù)責(zé)的課題為“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制問題研究”，非稅改革是其中一個(gè)子命題。

“非稅不應(yīng)成為地方財(cái)權(quán)的主體?！焙邶埥?cái)政科學(xué)研究所一位人士對記者表示。如果諸多非稅項(xiàng)目游離于改革之外大行其道，或非稅收入仍缺乏規(guī)范管理，那么稅權(quán)的調(diào)整很難談及“優(yōu)化”。因此，分流歸位、規(guī)范取消，清理地方政府在稅費(fèi)征減權(quán)力上的灰色空間，成為優(yōu)化稅權(quán)劃分的題中應(yīng)有之義。

在黑龍江的方案中，非稅改革首先要實(shí)行“費(fèi)改稅”。例如，將教育附加、地方教育附加、教育基金合并改為統(tǒng)一征收“教育稅”，這一稅種需要在"“營改增”全部完成后，重新確定稅基和稅率，因此擬在“十三五”時(shí)期形成。

其他的“費(fèi)改稅”還包括將分散在多個(gè)部門的社會(huì)保障基金改為統(tǒng)一征收“社會(huì)保障稅”，分設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三個(gè)稅目;將環(huán)保類的收費(fèi)，如廢水、廢氣、廢渣、噪聲的排污費(fèi)以及污水處理費(fèi)改為統(tǒng)一征收“環(huán)境保護(hù)稅”;將有關(guān)資源類的收費(fèi)，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、育林基金、新型墻體材料專項(xiàng)基金等并入資源稅;將地方用于市政建設(shè)的收費(fèi)、基金、附加和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等，列入城市維護(hù)建設(shè)稅。

“城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅和環(huán)保稅的征收辦法目前已形成草案，應(yīng)盡快在本輪稅改的初期開征。”河北省財(cái)政廳人士表示。

此外，非稅改革還將取消基本公共服務(wù)等方面的收費(fèi)，例如消防、衛(wèi)生防疫等強(qiáng)制檢驗(yàn)檢測的收費(fèi)，醫(yī)療保險(xiǎn)IC卡、身份證等普通證照的工本費(fèi)等，都屬于取消之列。

規(guī)范土地出讓收入管理也是非稅改革的一部分，黑龍江省財(cái)政科學(xué)研究所人士說，具體措施包括將土地出讓收入納入公共預(yù)算管理、細(xì)化土地出讓收支預(yù)算編制等。