雍正九年（1731年）三月十六日，湖北鐘祥何家集。

鄉(xiāng)民鬧事，抗拒納糧。官府派兵彈壓，迅速平定。朝廷將其定性為士紳聚眾抗糧的民變?？尚氯魏毖矒嵬跏靠〔灰詾槿?，在他看來，導(dǎo)致民變的重要原因，恰是雍正帝引以為豪的一項(xiàng)改革——攤丁入地。這究竟是怎么回事呢？

新“祖訓(xùn)”推動(dòng)人頭稅變局

在中國(guó)古代的農(nóng)業(yè)稅體系里，并行不悖地存在兩類稅種：土地稅和人頭稅。前者按照地畝計(jì)征，后者則針對(duì)成年男子征收，又稱為“丁稅”。土地和勞動(dòng)力，作為農(nóng)業(yè)社會(huì)的兩大生產(chǎn)要素，通過這兩類稅種被官府控制。

清代初年，長(zhǎng)年戰(zhàn)亂導(dǎo)致人丁大量逃亡或參軍，使官府控制的納稅人丁數(shù)量銳減。在朝廷力保人頭稅總額只增不減的情況下，人丁減少就意味著人均稅負(fù)增加。窮人既交不起人頭稅，又承受不了曠日持久的勞役，只好紛紛逃亡；該他們承擔(dān)的賦役，則被加在了沒逃亡的人丁身上。這樣一來，只會(huì)加重這些人的負(fù)擔(dān)，催生新一批逃亡者。由于人頭稅征收困難，一些地方財(cái)政吃緊，連發(fā)薪水都困難。如此惡性循環(huán)，社會(huì)矛盾日趨尖銳，朝廷對(duì)青壯勞動(dòng)力的實(shí)際控制力顯著衰退。

康熙年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)緩慢恢復(fù)，人均耕地逐年增加，意味著土地稅增幅大于人頭稅增幅。為促使人丁安心生產(chǎn)，確保土地稅穩(wěn)定增長(zhǎng)，康熙帝決心推動(dòng)清代首輪人頭稅改革。

康熙五十一年（1712年），康熙帝宣布，以康熙五十年的人丁數(shù)征收人頭稅，以后“滋生人丁永不加賦”?？滴跷迨辏?711年），全國(guó)共有2400多萬人丁，人頭稅總額335萬兩。此后百年間，這一總額被固定下來?！白躺硕∮啦患淤x”就成了朝廷的新祖訓(xùn)，不容更改。

隨著墾田面積擴(kuò)大和財(cái)政收入增長(zhǎng)，人頭稅占比日趨縮?。豢偠愗?fù)的固定，使人均稅負(fù)隨人丁增長(zhǎng)而減小，人丁逃亡不再必要，許多人回到家鄉(xiāng)，繼續(xù)種地；“永不加賦”的提法，使新生人口不再繳納人頭稅，形同一項(xiàng)鼓勵(lì)生育的人口政策。

然而，這僅僅是第一步。

著眼均貧富的頂層設(shè)計(jì)

“滋生人丁永不加賦”并不意味著人頭稅的消亡。人丁編審統(tǒng)計(jì)依舊混亂，富戶串通官府轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的現(xiàn)象依舊存在。由于缺少有效抓手和參照，人頭稅的征收依舊困難重重。對(duì)于這些弊端，許多大臣都已察覺，不約而同地將改革的著力點(diǎn)放在了土地上。土地是固定資產(chǎn)，帶不走，跑不掉，以此作為征稅依據(jù)最為簡(jiǎn)便。

康熙末年，御史董之燧就提議將人頭稅總額平攤到田畝中，按畝征收，得到了部分采納。于是，在戶部默許下，廣東和四川分別試點(diǎn)“以糧載丁”和“丁銀分?jǐn)偂?。前者是在征收土地稅的同時(shí)一并征收人頭稅，減少征稅次數(shù)和成本；后者是將人頭稅按照田畝分?jǐn)?，都收到了積極成效。受此啟發(fā)，浙江、河南一些州縣也采取“均丁于地”、“丁隨地派”的嘗試。

雖然只是試點(diǎn)，但反對(duì)之聲仍不絕于耳。有大臣指出，各地的畝產(chǎn)量或納稅額差異巨大，無論是把人頭稅攤?cè)胩锂€，還是把人頭稅攤進(jìn)土地稅，都做不到公平合理。如果將人頭稅強(qiáng)行并入土地稅，會(huì)使一些官員誤以為人頭稅已廢，從而單設(shè)人頭稅項(xiàng)目，形成重復(fù)征稅和實(shí)際意義的“加賦”，加重百姓負(fù)擔(dān)。

這場(chǎng)爭(zhēng)論使康熙帝遲遲下不了啟動(dòng)第二輪人頭稅改革的決心。事情拖到了雍正年間，銳意改革的雍正帝必須面對(duì)這個(gè)棘手的難題。

雍正元年（1723年）七月，直隸總督李維鈞奏請(qǐng)本省實(shí)施“攤丁入地”。雍正帝將此議下發(fā)臣工討論，雖然戶部同意，但九卿、詹事、科道等官員認(rèn)為，各地的土地好壞不同，畝產(chǎn)量各異，人頭稅按畝均攤，有失公平。

針對(duì)大家的疑慮，李維鈞提出，準(zhǔn)備把地畝分為上中下三等，人頭稅按地畝等級(jí)分別攤?cè)?，好地多攤，差地少攤，確保公平。

雍正帝對(duì)這一提議大為贊賞，特批直隸于次年開始實(shí)施“攤丁入地”。為了證明自己不會(huì)中途變卦，讓李維鈞安心施政，雍正帝還特地要他“驀直做去，坦然勿慮”。

有了直隸作榜樣，山東、河南、云南、浙江等省也先后啟動(dòng)“攤丁入地”改革。到雍正九年，全國(guó)大部分省區(qū)均已實(shí)現(xiàn)“攤丁入地”。至此，這場(chǎng)前朝懸而未決的爭(zhēng)論，在雍正初年畫上了句號(hào)。

雍正朝的“攤丁入地”改革，其頂層設(shè)計(jì)究竟是什么樣的呢？

在雍正的宏觀設(shè)計(jì)中，大的原則是以州縣為單位，按照康熙五十年（1711年）該州縣的人頭稅總額作為應(yīng)征數(shù)，平均攤?cè)氘?dāng)?shù)靥锂€中，隨土地稅一并征收。具體而言，則有兩種做法：

第一種做法，是將人頭稅銀平攤到土地稅銀里，由納稅人一并繳納。比如直隸各州縣，每繳納1兩土地稅銀，攤?cè)肴祟^稅2錢7厘。這一做法著眼于土地稅，以前繳納的土地稅越多，攤?cè)氲娜祟^稅也越多。

第二種做法，是把人頭稅平攤到田畝中，按畝收稅。比如安徽霍邱縣，每畝土地在繳納原有的土地稅外，還要繳納攤?cè)氲?厘多人頭稅銀。這一做法著眼于田畝本身，擁有土地越多，攤?cè)氲娜祟^稅也越多。

兩種做法是有區(qū)別的。田畝有好壞之分，無論是細(xì)分等級(jí)，還是按等攤稅，操作都比較復(fù)雜；而將人頭稅銀攤?cè)胪恋囟愩y里，則操作相對(duì)簡(jiǎn)便。故而，多數(shù)省份采用的是第一種辦法。所以，“攤丁入地”中的“地”，在多數(shù)省份指的是“土地稅”，而非“地畝”。歷史教材上統(tǒng)稱的“攤丁入畝”表述不準(zhǔn)，有失偏頗。

土地是農(nóng)業(yè)社會(huì)財(cái)富的主要載體，“攤丁入地”無論以哪種形式實(shí)現(xiàn)，都做到了按照財(cái)產(chǎn)多少征稅的原則。這實(shí)際上是典型的“均貧富”，在一定程度改變了稅負(fù)不均的局面。雍正帝承認(rèn)：“丁銀攤?cè)氲禺€一事，于窮民有益，而于紳衿富戶不便?！?/p>

無疑，“攤丁入地”確保了人頭稅收入的穩(wěn)定，贏得了低收入農(nóng)民的支持，雖說不少富戶頗有微詞，但也無可奈何。然而，就在湖北鐘祥，攤丁入地不但遭到富戶反對(duì)，而且連窮人也不滿意。這又是怎么回事呢？

“通省均攤”背后的“分?jǐn)偛还?/p>

湖北巡撫王士俊在寫給雍正帝的奏折里，把鐘祥民變歸因于“攤丁入地”的“攤”上。在“攤丁入地”的實(shí)際操作中，不少省份采取“通省均攤”的方式。鐘祥縣土地廣袤，人丁較少，過去應(yīng)納的土地稅多，人頭稅少，只有2400多兩銀子。通過“通省均攤”，鐘祥縣被攤?cè)肓?500多兩人頭稅，遠(yuǎn)超從前?！盁o怪鐘（祥）民（眾）抵死不完（稅），以致激成民變，總由從前經(jīng)理錯(cuò)誤，以至于此”。

既是“經(jīng)理錯(cuò)誤”，就要設(shè)法糾正。王士俊的建議是，糾正人頭稅攤征方式，由“通省均攤”改為各州縣自行均攤。如果這一建議得到朝廷認(rèn)可，那就意味著湖北此前執(zhí)行的“通省均攤”做法有誤。全省大多數(shù)高官不但政績(jī)?nèi)珶o，而且要背黑鍋。

湖廣總督邁柱、湖北按察使唐繼祖連忙上書辯白，說人頭稅過重只是“奸民”鬧事的借口，民變的關(guān)鍵在于“圍攻縣衙”，故而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)懲聚眾鬧事的“奸黨”。至于鐘祥等縣人頭稅超額征收的問題，邁柱的解決方案是，隨著當(dāng)?shù)亻_墾荒地的逐漸增多，原有土地上分?jǐn)偟娜祟^稅會(huì)越來越少，直至多收的人頭稅被全部抵消。

對(duì)于邁柱的方案，王士俊不以為然。在他看來，這只是一廂情愿和未來憧憬，并非治本之策，無助于解決眼前困難。他還強(qiáng)調(diào)，攤丁入地實(shí)施以來，許多州縣欠繳稅賦，當(dāng)?shù)匕傩铡叭巳撕埂?，不能不引起高度重視?/p>

經(jīng)過一番唇槍舌劍，清廷的最終判決肯定了邁柱的方案，但也提出對(duì)鐘祥等縣減免欠繳稅賦。這樣看來，邁柱贏了，王士俊也不算完敗?？墒牵~柱不肯善罷甘休，奏請(qǐng)朝廷不必寬免鐘祥等地賦稅。他的理由是：“通省均攤”在湖北行之有效，大多數(shù)州縣都能按時(shí)完稅，只是鐘祥等地或“俗弊民頑”，或“地處低洼，從前收成歉薄”，才致完稅困難，有所拖欠。

邁柱在湖北為官多年，一手策劃并推行了“攤丁入地”改革，自以為政績(jī)卓著。他要維護(hù)這點(diǎn)顏面，不容任何不同意見。這種為一己之私而不顧民生民意的做法，給百姓生活帶來了不良影響。

督撫二人既已交惡，當(dāng)然也就不便共事。不久，王士俊改任河南巡撫，而湖北繼續(xù)維持人頭稅“通省均攤”的做法。事實(shí)正如王士俊當(dāng)年所料，新開墾的荒地?cái)?shù)量有限，根本不足以抵消“通省均攤”帶來的人頭稅增量，百姓不堪重負(fù)，飽受其苦。

雍正十三年（1735年），邁柱離任回京，事情終于出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。次年，剛剛繼位的乾隆帝宣布，將湖北部分州縣因“通省均攤”而增加的人頭稅悉數(shù)豁免。不久，乾隆又傳旨廢除了“通省均攤”的做法，將人頭稅的攤征自主權(quán)交還給各個(gè)州縣。

湖北的“攤丁入地”一波三折，反映了經(jīng)過充分頂層設(shè)計(jì)的改革，在基層實(shí)踐中是如何走樣的。不顧各地實(shí)際情況，采取教條式的一刀切做法，將改革的好經(jīng)念歪，把原本支持改革的民眾推向了對(duì)立面，使改革成果大打折扣。這個(gè)教訓(xùn)發(fā)人深省。

放眼整體，“攤丁入地”是中國(guó)歷史上推動(dòng)賦役均衡化的一次較為成功的改革。人頭稅雖然形式上猶存，但通過收稅途徑的改變，業(yè)已名存實(shí)亡。

攤丁入地之后，土地稅和人頭稅合二為一，稱為“地丁銀”，征收效率和計(jì)稅的公平性、科學(xué)性大幅提升，構(gòu)成了清廷財(cái)政收入的主體，奠定了康乾盛世的財(cái)經(jīng)基礎(chǔ)。人口隱匿變得不再必要，客觀上促進(jìn)了人口增長(zhǎng)和人口統(tǒng)計(jì)越來越接近真實(shí)，到乾隆六年（1741年），清朝人口的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字首次突破1億。到18世紀(jì)末，人口突破3億，奠定了今天中國(guó)的人口規(guī)模。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，戶籍人口的增長(zhǎng)為國(guó)家提供了充足兵源和勞動(dòng)力儲(chǔ)備，奠定了持續(xù)數(shù)百年的人口紅利基礎(chǔ)。

進(jìn)入20世紀(jì)，地丁銀逐漸演變?yōu)檗r(nóng)業(yè)稅，繼續(xù)承擔(dān)著國(guó)家重要稅種的責(zé)任。隨著第二、第三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅在全國(guó)稅收中的比重逐漸減小。在結(jié)構(gòu)性減稅和推進(jìn)“三農(nóng)”問題解決的歷史進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)稅的歷史使命逐漸走向終點(diǎn)。

2006年1月1日，農(nóng)業(yè)稅全面取消。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)清史研究所博士）