自2011年8月1日推出的澳門巴士服務(wù)新模式，至今運(yùn)作已有兩年四個(gè)月。從目前該模式運(yùn)行的現(xiàn)狀來看，不僅沒有解決市民一直以來的搭車難問題，反而因種種亂像引來批評和質(zhì)疑不斷。審計(jì)署報(bào)告揭露“鬼巴”事件，維澳蓮運(yùn)申請破產(chǎn)，廉署的調(diào)查分析報(bào)告公佈，在一浪接一浪的民意反彈中，巴士服務(wù)、交通局、運(yùn)輸工務(wù)司、行政法務(wù)司，統(tǒng)統(tǒng)被拋上了輿論的風(fēng)口浪尖。與此同時(shí)，一個(gè)前所未有的危機(jī)擺在人們的面前：澳門巴士服務(wù)模式到底何去何從？

巴士服務(wù)新模式

是如何運(yùn)作的？

在地小路少的澳門，公交對澳門市民的影響堪比喝水吃飯一樣重要。除非步行或自駕出行，否則與巴士同行的日子必日復(fù)一日，是故，近年澳門交通問題上升為本澳最為關(guān)注的民生大事。也正因如此，如何改善本澳交通服務(wù)年年都會鄭重其事地列入特首的施政報(bào)告中。經(jīng)由上屆和現(xiàn)屆政府逹成共識推行的巴士服務(wù)新模式，運(yùn)作兩年多以來，換來的不是市民的滿意，反而是市民的怨聲載道，有關(guān)部門交通局局長江雲(yún)以至運(yùn)輸工務(wù)司司長劉士堯亦一直成為社會輿論指責(zé)的對象。

追根溯源，第一份澳門公共巴士服務(wù)合約始自1988年，由當(dāng)時(shí)澳葡政府與澳門公共汽車有限公司（澳巴）和澳門新福利巴士公司（新福利）兩家巴士公司簽署。經(jīng)過第一個(gè)十年期（1988至1998）和第二個(gè)十年期（1998至2008）的運(yùn)作，2009年政府以新的臨時(shí)合約延續(xù)兩家巴士公司的專營權(quán)兩年。直到2011年8月1日，一份全新的《道路集體客運(yùn)公共服務(wù)公證合同》生效，原有兩家經(jīng)營者澳巴和新福利及由法資的VEOLIA及澳門殷理基合組的澳門維澳蓮運(yùn)巴士公司（維澳蓮運(yùn)）分別承接五個(gè)標(biāo)段為期七年的服務(wù)合同，總判給金額超過四十七億七千萬澳門元。當(dāng)中，維澳蓮運(yùn)獲得路線27條，新福利23以及澳巴13條。

按照這種政府主導(dǎo)、市場營運(yùn)的新模式，政府按路線里數(shù)向外判商巴士公司買服務(wù)，即巴士公司按照規(guī)定之固定路線、服務(wù)時(shí)間及班次頻率提供服務(wù)，政府按巴士行走路程里數(shù)支付投標(biāo)金額。毫無疑問的是，這種以行車?yán)飻?shù)來付費(fèi)的模式，顯然佔(zhàn)有路線最多的公司著數(shù)最大，即獲取盈利也是最大的。這一層由維澳蓮運(yùn)的最初投入規(guī)模，也是可見一斑的。據(jù)了解，維澳蓮運(yùn)當(dāng)年投入巨額運(yùn)作資本來購買營運(yùn)車輛，而澳巴和新福利幾乎是不花資本添置車輛，這里要充分注明的是，為何三間巴士公司投入之差距如此之大？這當(dāng)中有一個(gè)並不為很多人所知曉的內(nèi)幕──政府並未按當(dāng)年專營合約精神收回本應(yīng)歸屬政府的兩間巴士公司財(cái)產(chǎn)，而是任其無償佔(zhàn)有及使用，這就等同造就一種近乎無本謀利的商業(yè)經(jīng)營模式，兩家巴士公司對特區(qū)政府有否持感激的取態(tài)，恐怕外界不能下結(jié)論。但毫無夸張地講，原先的兩家經(jīng)營者澳巴和新福利倒也是千真萬確地佔(zhàn)有了天時(shí)地利人和之勢。當(dāng)然，經(jīng)過數(shù)十年經(jīng)營上軌道也是一個(gè)應(yīng)肯定的因素。而對維澳蓮運(yùn)而言，路線佔(zhàn)有多的同時(shí)，也注定其被較同行高得多的營運(yùn)資本以至人力物力消耗拖垮了，所以有人說，維澳蓮運(yùn)的破產(chǎn)，自巴士服務(wù)新模式一開始時(shí)，由三者之間的不對等經(jīng)營條件己埋下了伏筆。

經(jīng)過巴士服務(wù)新模式這一教訓(xùn)，特區(qū)政府應(yīng)該重視和反思，未來的巴士服務(wù)不應(yīng)再走什麼政府主導(dǎo)模式，而是真正的引進(jìn)市場競爭模式，把巴士服務(wù)還給市場，甚至是引進(jìn)更多的巴士運(yùn)營模式。畢竟，澳門未來要的是一個(gè)服務(wù)型政府，而不是管治型政府。

巴士服務(wù)新模式的教訓(xùn)

翻看當(dāng)年政府交通局對推出巴士新模式的描述：新服務(wù)由市場轉(zhuǎn)為公共服務(wù)，更有利政府監(jiān)控服務(wù)品質(zhì)。從政府層面的出發(fā)點(diǎn)看，既然原先的兩家巴士公司的專營模式，不獲市民滿意，何不將之收回由政府主導(dǎo)，由政府直接向經(jīng)營者購買服務(wù)。這就是巴士服務(wù)新模式的問題所在，也是新模式飽受社會質(zhì)疑的焦點(diǎn)：這種全包宴式的購買服務(wù)模式，政府主導(dǎo)了什麼？是讓巴士經(jīng)營者包賺不賠的底線，還是保障了巴士公共服務(wù)的質(zhì)量？

被喻為政府為巴士公司度身訂制的新模式，雖然車資收入全歸政府，但政府卻要承擔(dān)巴士公司的賺蝕，這樣等同將巴士經(jīng)營者的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)介給政府，故巴士公司只要有車跑街，必包賺不賠。加之，新模式合同並未對巴士營運(yùn)者做任何義務(wù)上的規(guī)範(fàn)，作為在商言商的巴士公司必然會站在經(jīng)營者的立場，以小本逐大利，這點(diǎn)由維澳蓮運(yùn)由內(nèi)地購置廉價(jià)車輪，以至頻頻發(fā)生死火、壞車等行車意外可見一斑。廉署報(bào)告指，巴士服務(wù)錯(cuò)用購買服務(wù)合同，卻又以批給合同條文允許巴士公司調(diào)整收費(fèi)、免巴士公司繳納機(jī)動(dòng)車輛稅及致維澳蓮運(yùn)等資產(chǎn)非屬政府等等多宗罪。報(bào)告更形容新服務(wù)不善用公帑，損害公共利益。這也是直接回應(yīng)了社會一直認(rèn)爲(wèi)新模式未見其利，反令公帑深受其害的批評。

面對廉署發(fā)佈巴士服務(wù)違法的結(jié)論，由交通局、運(yùn)輸工務(wù)司、法務(wù)局、行政法務(wù)司各部門互扯貓尾，最後火頭燒至特首身上。12月12日，行政長官出席百萬行活動(dòng)時(shí)亦無奈表示，政府會以負(fù)責(zé)任的態(tài)度處理，將盡一切努力維持正常巴士服務(wù)及糾正法律問題，亦有需要啟動(dòng)問責(zé)程序。對此，有法律人士說，針對新模式種種錯(cuò)失，相關(guān)政府部門法律頋問顯然難逃職責(zé)，但是否緃使相關(guān)法律意見部門都對公共服務(wù)錯(cuò)用購買服務(wù)模式而視而不見，去到行政會、行政長官層面的相關(guān)法律意見人員依然也是視而不見，以至一部由如此多部門把關(guān)的公共服務(wù)錯(cuò)用外判服務(wù)的巴士服務(wù)新模式，正常運(yùn)行兩年後，直至審計(jì)署、檢察院、廉署相繼出手，才如美夢初醒，但可惜為時(shí)已晚。照理講，如此多重部門的法律人員一致地對公共服務(wù)出現(xiàn)法律理解上的錯(cuò)失，實(shí)為罕見。這也是令人質(zhì)疑當(dāng)年維澳蓮運(yùn)作為一家新公司空降澳門竟爆冷門獲批得大多數(shù)的路線，即五組路線中之三組（後來澳巴上訴得直而分到維澳蓮運(yùn)拆出一組路線）。當(dāng)中是否如外界所言不純粹基於公眾利益的考量，而是出於官商勾結(jié)。當(dāng)然，這些是無從也無法下結(jié)論的。

特區(qū)政府一直強(qiáng)調(diào)依法施政，但在巴士服務(wù)這一公共服務(wù)上，明顯曝露出特區(qū)政府有關(guān)部門沒有依法施政，反而是在違法施政，當(dāng)中牽涉到各個(gè)層面的積弊問題。首先，從法律層面來講，司法人員質(zhì)素參差的問題一直存在，未必正確把握法律原意的情況也是存在的，但這不是單一原因，其實(shí)背後是整個(gè)法律框架制度都不完善；其次，從官僚體系來看，巴士服務(wù)新合同從交通局到工務(wù)運(yùn)輸司，到行政會討論，到行政長官拍板，整個(gè)行政程序一路可謂十分順暢。但令人不解的是，為何一項(xiàng)動(dòng)用數(shù)十億公帑的公共服務(wù)，竟然全程遺漏了立法會的監(jiān)管功能，也沒有向有關(guān)法律部門法務(wù)局、廉政公署諮詢意見，更是遺漏了使用巴士服務(wù)的主體——民眾的參與。雖然，我們不能百分百認(rèn)為立法會的監(jiān)管缺失和民眾參與的缺失，是巴士服務(wù)註定失敗的定律。

關(guān)注未來巴士服務(wù)走向

隨著法院宣判維澳蓮運(yùn)的正式破產(chǎn)，是否意味著有關(guān)巴士公司已在澳門正式退出？然而，現(xiàn)實(shí)並非如此，擺在我們面前的是，這家破産公司正由澳門政府接管並正常運(yùn)作。而且，原來管理層和數(shù)百名巴士司機(jī)的薪水，以至所有巴士公司經(jīng)營費(fèi)用都由澳門政府來支付，屈指一數(shù)，政府接管半年期限再有三個(gè)月就結(jié)束，政府到底將如何主導(dǎo)新巴士服務(wù)走向？政府是否應(yīng)就此向社會展開更全面的諮詢？這些不僅是擺在交局和政府面前的一個(gè)燙手山芋，更是擺在公眾面前的一個(gè)大大的問號。

早前廉署報(bào)告直接把巴士服務(wù)運(yùn)作兩年來的違法亂作爲(wèi)罪狀逐一向社會公開，徹底撕開長期以來社會民眾對巴士服務(wù)現(xiàn)況種種疑雲(yún)，亦同時(shí)把政府有關(guān)部門的管治不作爲(wèi)推向公衆(zhòng)的視野，來接受社會輿論的檢視。不管各級官員應(yīng)對技巧是如何了得，如何互扯貓尾，在事實(shí)和法律依據(jù)面前，再多再華麗的辯護(hù)都顯得蒼白無力，反而是讓社會大眾認(rèn)為是欲蓋彌彰，更生反感。正如各級官員所言，當(dāng)下最重要的是巴士的正常運(yùn)作。廉署報(bào)告所提出的三個(gè)方案：解除合同、修改合同或與巴士公司重新協(xié)訂批給合同，同樣是為了巴士正常運(yùn)作提供了建議。不過，筆者認(rèn)為，針對上述任何一動(dòng)作，政府都應(yīng)三思而行，畢竟每一個(gè)動(dòng)作都會牽涉到有關(guān)方的利益。以解除合同而言，維澳蓮運(yùn)己破產(chǎn)無所作為，但澳巴和新福利會否為自身利益而將政府以“毀約”告上法庭，若真如此，誰能打包票政府方一定能勝訴？若採用修改合同或與巴士公司重新協(xié)訂批給合同，相信廉署最初原意是要政府將不合法的、不利政府公帑的條文改至合法，但這樣的話，此長彼消，等同在削減現(xiàn)有對巴士公司有利的條文，試想這兩家巴士公司會願(yuàn)意嗎？政府若真要行的話，估計(jì)只有“澳門式”的協(xié)商才是行之有效的解決方式。而且，在這一過程中，政府方可藉機(jī)把維澳蓮運(yùn)的投標(biāo)路綫通過一個(gè)合理的比例攤給澳巴和新福利兩家巴士公司。當(dāng)然，這要看政府有否足夠的“利誘”吸引到第三家巴士公司願(yuàn)意接管維澳蓮運(yùn)的路線。目前看來，政府還沒有透露任何企業(yè)有些意向。筆者認(rèn)為，經(jīng)過巴士服務(wù)新模式這一教訓(xùn)，特區(qū)政府應(yīng)該重視和反思，未來的巴士服務(wù)不應(yīng)再走什麼政府主導(dǎo)模式，而是真正的引進(jìn)市場競爭模式，把巴士服務(wù)還給市場，甚至是引進(jìn)更多的巴士運(yùn)營模式。畢竟，澳門未來要的是一個(gè)服務(wù)型政府，而不是管治型政府。