摘 要：為了及時免除中小學教育法規(guī)中的某些障礙性規(guī)定，釋放教育發(fā)展活力，美國于2011年開始實行《不讓一個孩子掉隊法》的州棄權政策。該政策以積極支持各州靈活地解除障礙所長來補《不讓一個孩子掉隊法》束縛性所短，同時也為國會出臺新的美國中小學教育法做前期準備。這一措施將在美國整個中小學教育法發(fā)展歷程中扮演承前啟后的角色。因此，深入分析該政策的出臺原因、原則審核、影響等具有深遠的意義。

關鍵詞：美國；《不讓一個孩子掉隊法》；州棄權政策

作為美國于1965年頒布的《中小學教育法》（The Elementary and Secondary Education Act of 1965，ESEA）的第七次修訂案，《不讓一個孩子掉隊法》（NCLB）從2002年實施以來就一直引導著美國的基礎教育工作。但是，就目前來說，NCLB的實踐力愈加薄弱，其目標承諾也幾近落空。然而，國會遲遲沒有出臺備受期待的新的中小學教育法案。為了走出美國基礎教育改革發(fā)展的困境，美國聯(lián)邦教育部推出了NCLB州棄權政策（NCLB Waivers），這是美國通過擺脫NCLB的束縛為各州提供教育改革發(fā)展所需靈活性的改革新舉措。該政策旨在緩解NCLB實施困境，對美國中小學教育改革發(fā)揮及時、有效的補救作用，是聯(lián)邦和州應對基礎教育發(fā)展形勢所需而做出的合作性反應。

一、出臺過程、含義及原因

（一）出臺過程及含義

2011年9月23日，美國總統(tǒng)奧巴馬和聯(lián)邦教育部長阿恩·鄧肯（Arne Duncan）宣布允許各州請求免除NCLB束縛性的規(guī)定，即NCLB的州棄權政策。2012年2月9日，阿恩·鄧肯批準了美國10個州放棄NCLB中關鍵問責規(guī)定的申請。一年以后，另外24個州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)的NCLB州棄權政策獲得準許[1]。截至2013年5月20日，38個州（包括華盛頓哥倫比亞特區(qū)）被批準實施該政策[2]，提出NCLB州棄權申請而處于審查階段的州（包括波多黎各）共有10個[3]?？v觀這一過程，聯(lián)邦教育部對于NCLB州棄權政策的態(tài)度呈現(xiàn)出允許、設法支持、鼓勵的變化。

NCLB的州棄權政策是指為了滿足各州通過免除NCLB相應規(guī)定來激發(fā)教育發(fā)展活力的需求，在遵循ESEA基本原則的規(guī)定下，各州教育部門（SEA）根據(jù)各自的教育發(fā)展情況，自愿地向聯(lián)邦教育部提交放棄NCLB的束縛性規(guī)定，獲取本州教育發(fā)展所需靈活性的個性化申請。聯(lián)邦教育部針對各州的申請組織公開、透明的評論和審核，甚至要求并協(xié)助某些不合格的SEA修改申請，進行再次評論、審核，直到該申請獲得通過，最終為申請州能夠擁有更多的彈性發(fā)展空間提供更合適的政策指導，確保申請州能夠更好地為學生提供優(yōu)質教育。NCLB州棄權政策在ESEA的第七次修訂案（NCLB）到第八次修訂案正式出臺期間發(fā)揮著橋梁作用，可以被看作是聯(lián)邦教育部和各州促進中小學教育改革發(fā)展而采取的過渡性政策措施。

（二）出臺原因

從NCLB的實施現(xiàn)狀來看， NCLB的規(guī)定在某種程度上成為了美國各州和地方進行教育改革的實際障礙。例如，美國國際教育協(xié)會批判NCLB過于依賴高風險的標準測試結果（要求接受特殊教育和母語非英語的移民學生參加同樣的州考，用同樣的標準衡量他們是否達標），從而可能給學校貼上錯誤的標簽[4]。美國教育政策研究中心2013年3月對32個NCLB棄權申請獲準的州（包括華盛頓哥倫比亞特區(qū)）和6個棄權申請仍在審核中的州進行的調查結果顯示：25個州表示，依據(jù)NCLB要求，有很多學校被不正當?shù)卮_定為“需要改進的學?！盵5]。此外，從2002年以來，美國一直實施NCLB的做法打破了之前ESEA每五年修訂一次的慣例，這在客觀上也迫切需要各方采取相應的措施為國會出臺新的ESEA做鋪墊。

從NCLB州棄權政策的特點來看，該政策正好及時地為各州提供了增強教育發(fā)展活力的機會和途徑。第一，獲得NCLB州棄權政策的州可以擺脫NCLB中那些過于規(guī)范化和帶有懲罰性的規(guī)定，如各州為了讓所有學生的閱讀和數(shù)學成績在2013-2014學年末達到熟練而制定的業(yè)績標準；為實現(xiàn)這個目標而制定適度年度進度失敗的學校和地區(qū)所采取的各種各樣的具體行動措施[6]。第二，NCLB州棄權政策立足于可靠的調查基礎。從2009年開始，聯(lián)邦教育部長鄧肯走訪全美進行了調查。在走訪過程中，他所接觸到的家長、教師、校長、學校董事會成員和州負責人都要求獲得更多的靈活性，讓孩子們靈活地做正確的事[7]。美國教育政策研究中心2013年3月對38個申請NCLB州棄權政策的州的申請動機調查顯示：25個州相信，他們的申請將會增強SEA幫助那些需要改進的學校和學區(qū)的能力；21個州相信，NCLB州棄權政策將比NCLB在地方控制教育上承擔更多的責任；21個州想要一個統(tǒng)一標準的問責制系統(tǒng)；11個州認為，NCLB州棄權政策為他們提供了實施改革的政治杠桿[8]；反之，沒有申請NCLB州棄權政策并獲得批準的州仍要繼續(xù)執(zhí)行之前的標準和規(guī)定。

二、申請原則及審核

（一）申請原則

申請NCLB州棄權政策的州必須遵循以下四大原則。[9]

第一，為所有學生建立“升學和就業(yè)準備”標準。各州至少在數(shù)學、閱讀，或者語言藝術方面，制定升學和就業(yè)標準（這可能包括州共同核心標準或由滿足某種條件的各州形成的其他標準和評估）；注重評估質量；至少在3～8年級確定測量學生成績增長的成就標準（比如用來測量個別學生在兩個或兩個以上時間點的成就變化）。

第二，開發(fā)和實施差異化的識別、績效問責制及支持系統(tǒng)。各州必須建立高標準但切實可行的年度可衡量目標（AMOs），這一目標包括不同學區(qū)、不同學?；虿煌瑢W生群體的不同目標；鑒定兩種表現(xiàn)不佳的學校，即州內表現(xiàn)最差的“優(yōu)先考慮學校”（priority schools）和在校內不同學生群體間存在最大成就差距的“重點學?！保╢ocus schools），并對這兩組學校分別制定和實施適當?shù)母深A政策；識別那些取得高績效或發(fā)展快的受資助學校，即“獎勵學?！保╮eward schools）。

第三，開發(fā)和實施教師和校長評估支持系統(tǒng)。美國聯(lián)邦教育部的州棄權指南指出，教師和校長評估支持系統(tǒng)應該用于持續(xù)改善教學質量；至少以三個業(yè)績水平區(qū)分績效；采用多種措施決定績效，這些措施包括參考學生成就增長數(shù)據(jù)，開展家長和學生調查在內的其他實踐措施；對教師和校長進行常態(tài)化評估；提供明確、及時和有效的反饋；用于通知人事決定。

第四，評估和刪除重復、累贅的州級報告要求。

（二）審核

各州提交的NCLB州棄權政策申請是否獲得準許取決于能否通過聯(lián)邦教育部的審核。聯(lián)邦教育部提供有關NCLB州棄權計劃的一般指南文件和州申請表，申請者根據(jù)指南要求和各州具體情況填寫申請表并提交聯(lián)邦教育部審核。審核工作由外部同行評議者和教育部工作人員評議者共同參與。評議者就申請者是否能夠及如何實現(xiàn)所提交的綜合性改進措施展開評價。如有必要，每個州有一次機會向同行評議者和聯(lián)邦教育部工作人員闡明計劃并回答評議者可能提出的任何問題。在此之后，評議者將向聯(lián)邦教育部提供相關的評論。聯(lián)邦教育部長綜合考慮這些評論之后，再對每個州教育部門做出決定。如果某個州教育部門的申請沒有得到準許，評議者和聯(lián)邦教育部會把需要改進的相關信息反饋給這個州教育部門。[10]

為了使申請得到批準，州教育部門要開發(fā)并執(zhí)行嚴格的綜合性計劃，以改善所有學生的教育成果、縮小成就差距、增強公平性、提高教學質量。根據(jù)這一過程的持續(xù)改善所需或其他原因，州教育部門可能需要對其申請進行修改[11]。如果州教育部門希望修改已經被批準的申請，可以在修正申請不與ESEA靈活性原則相沖突的前提下向聯(lián)邦教育部提交相應的修改提議。聯(lián)邦教育部為需要提交修改申請的州提供基本的模板表格，允許各州根據(jù)各自所需進行添加。

三、影響

（一）對美國各州政策的影響

NCLB州棄權政策緊密貼合各州實際，美國各州教育主管和地方負責人對他們選擇的改革道路滿懷希望。美國教育政策研究中心對38個州的調查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：在申請州棄權政策之前，相關政策就已經到位的州所占比例為26.3%～86.8%；繼續(xù)實施各州既有政策而不需要顧慮棄權因素的州所占比例為13.6%～47.4%；由于州棄權因素而打算改進所要實施政策規(guī)劃的州所占比例為0～34.2%；在申請的州棄權政策獲準之前不打算執(zhí)行任何類似政策的州所占比例為0～31.6%[12]。由此可見，州棄權政策是在緊密貼合各州實際政策的基礎上進行的適度修正，不會給各州已然存在的宏觀政策規(guī)劃造成太大的沖擊。州棄權政策的申請充分發(fā)揮了各州主導教育改革的基礎性作用，各州教育主管和地方負責人對他們自己所選擇的改革道路充滿信心，這也緩解了公眾對NCLB的憂慮，有利于更好地落實基于各州實踐的教育改革政策。

（二）對美國學生的影響

NCLB州棄權政策把美國學生的發(fā)展放在首要位置，關注學生的成長和發(fā)展。為滿足各州的實際需求，更好地服務“處于危險中”的學生，申請州開發(fā)的差異化識別措施、支持教師和校長效能的評估系統(tǒng)等改革措施都有意識地滿足學生的差異化發(fā)展需求。2013年3月美國教育政策研究中心的調查結果顯示：30個州認為，升學和就業(yè)標準系統(tǒng)、基于學生成長的教師和校長評估系統(tǒng)能在很大程度上改善學生的學習；23個州認為，差別化的問責系統(tǒng)將在很大程度上提高學生的學習水平，13個州認為該系統(tǒng)會在一定程度上改善學生的學習；各州在通過減少州政府行政要求來提高學生學習水平方面的信心不足，只有3個被調查州認為這將在很大程度上改善學生的學習，而23個州認為這在一定程度上可以提高學生的學習水平，只有5個州認為該做法根本不會改善學生的學習，7個州表示不好下結論[13]。從總體上來看，各州非?？春肗CLB州棄權政策對學生學習發(fā)展的推動作用，尤其是四大原則中的升學和就業(yè)準備標準、基于學生成長的教師和校長評估系統(tǒng)這兩大原則對學生學習的巨大作用。以NCLB州棄權政策為指導，各州采取適用于所有學生的升學和就業(yè)準備標準，旨在為不同的學生群體設置具體的目標，提高學校實現(xiàn)畢業(yè)率等整體目標的可操作性。

（三）對完善美國學校改進措施的影響

NCLB州棄權政策對美國學校的作用體現(xiàn)在識別學校和轉變表現(xiàn)不佳學校兩個方面。在識別學校方面，各州紛紛修改用于確定州內哪些表現(xiàn)不佳的學校需要額外援助和支持的系統(tǒng)。美國教育政策研究中心對38個州的調研結果顯示：22個州表示，與NCLB相比，他們的NCLB州棄權申請中的問責制系統(tǒng)將會正確地識別需要改善的學校；13個州表示，會在某種程度上很好地識別這些學校；沒有一個州認為他們的NCLB州棄權系統(tǒng)的學校識別作用不如NCLB[14]。各州的反饋信息表明，他們的NCLB州棄權政策對需要改進學校的識別的可靠度較高。在轉變表現(xiàn)不佳學校方面，實施NCLB州棄權政策的州注重學校處于改進過程中的不同側重點和需求，除了要對接受聯(lián)邦資助之后表現(xiàn)最差的學校執(zhí)行嚴格的干預措施外，還要創(chuàng)建旨在為表現(xiàn)最差學校提供最充足支持的分層系統(tǒng)。例如，馬薩諸塞州將學校分為五級，并根據(jù)表現(xiàn)最差學校的級別分區(qū)；每個區(qū)要對其管轄范圍內的每一所學校負責；表現(xiàn)最差的學校要立即制定和執(zhí)行相關計劃，在三年內通過綜合性干預來驅動快速、系統(tǒng)的變化；責任區(qū)接管那些經受過最高水平的干預而仍長期表現(xiàn)不佳的學校[15]?？傮w來說，各州在NCLB州棄權系統(tǒng)改善NCLB的缺點方面持樂觀的態(tài)度。

（四）對美國教師和校長的影響

各州同意，對教師和校長的評價不能僅基于考試分數(shù)來衡量學生的發(fā)展，評價措施還應包括校長觀察、同行評議、課堂工作、家長和學生的反饋；取消不切實際的熟練目標，各州有多種選擇去設定宏大但可實現(xiàn)的年度可衡量目標。這也契合美國教師和學校領導在教學方法和教學策略上發(fā)揮更大的作用來支持學生發(fā)展的期待。美國教育政策研究中心的執(zhí)行主任瑪利亞·弗格森（Maria Ferguson）說：“各州相信他們能夠把問責計劃和將要改善學生學習的其他支持集中起來，他們認為這是一個制定問責制度的真正機會，因此，他們會在各自州內更加有效地工作。”在教育干預措施方面，州和學區(qū)以地方實際和學生需要為基礎投資那些將會最有效地提高學生成績的策略，而這需要教師和校長投入更多的時間去學習他們責任范圍內的標準、評估支持系統(tǒng)、學區(qū)和州的問責制，更多地關注教師現(xiàn)在所教授的課程及其所要轉向的新的評估系統(tǒng)。這些都是教師和校長為實現(xiàn)這些轉變而面臨的挑戰(zhàn)。

美國基礎教育這一改革新舉措體現(xiàn)了聯(lián)邦規(guī)范管理和各州靈活調適的融合互助特點，也體現(xiàn)了國家總體要求和各地區(qū)具體實施相結合的特點。這一做法啟示我國，在進行教育改革的過程中注意以下四點：一是國家層面的基本規(guī)范性要求和地方層面的科學靈活性調適要合理地融合；二是教育改革政策的調整要注意及時性和實效性；三是教育政策審核的客觀全面性組織和政策執(zhí)行的主動靈活性參與要有機協(xié)調；四是改革要充分尊重學校的個性化發(fā)展需求，關注教育整體上的均衡發(fā)展。

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編輯 朱婷婷 李廣平